20世紀50年代中期，急于回歸國際社會的日本試圖與蘇聯進行邦交正常化談判，但日蘇間的北方四島(蘇稱南千島群島)問題是重大障礙。當時赫魯曉夫在外交上相對緩和，其中包括希望改善對日關系、加大對日影響。蘇聯提出將北方四島中南邊兩個相對較小的島嶼歸還日本，但要求日方承認蘇聯對南千島群島的主權[6]。然而，杜勒斯在1956年8月援引《舊金山和約》第二十六條[7]明確警告日本，如若日本和蘇聯在北方領土問題上達成妥協，日本對沖繩的“剩余主權”則將喪失——“如果日本承認蘇聯對南千島群島的主權，那么沖繩也可并入美國。”[8]對于日蘇領土爭端，美國一直對主權持“中立”態度，但“建議”是蘇聯必須一攬子將四島全部歸還日本，否則日本不得對蘇妥協。可以看出，美國并非無條件支持北方四島歸還日本，因為這樣斷然選邊必會惹怒蘇聯；但更不愿看到日蘇關系快速改善而沖擊美日關系。鑒于蘇聯不可能接受“四島一攬子歸還日本”的提議，美國故意以此為條件，一方面將日本北部與南部的“爭議島嶼”(北方四島和沖繩等)相互關聯以確保美國控制沖繩，另外一方面提高日蘇和談門檻以堅決防止日蘇接近。
(三)美國官方對“剩余主權”的再確認
舊金山和會后的20年里，即在對沖繩(同時包括釣魚島)實施行政管轄期間，美國政府屢次強調其“臨時”管轄和治理的屬性，并在多種場合確認日本對于沖繩在內領土的“剩余主權”。1957年6月，日本首相岸信介訪美，表達了對沖繩問題的關切，美方則強調“當年在商討對日和約時，一些國家強烈要求美國吞并琉球群島以確保在該區域內有一個堡壘以維護他們的安全，然而美國頂住壓力并且給予了日本‘剩余主權’”[9]，以此向日本暗示美國“高風亮節”，為日本未來收回主權奠定了法理基礎。在艾森豪威爾與岸信介的聯合聲明中，“(岸信介)首相強調了日本人民希望收回琉球和小笠原群島管轄控制權的強烈愿望。(艾森豪威爾)總統再次確認了日本對于這些島嶼的剩余主權”[10](51)。之后在7月的新聞發布會上，國務卿杜勒斯也再度確認了這個問題[10](145)。1961年6月，美國總統肯尼迪與日本首相池田勇人也在聯合聲明的最后確認了日本的“剩余主權”[11]。
美國屢次確認日本的“剩余主權”，主要目的有二：第一，從美日關系上講。確認日本對沖繩等島嶼的“剩余主權”有助于緩和同時存在于沖繩島內和日本本土的反美情緒。自20世紀50年代后期開始，伴隨經濟迅速重新崛起，日本國內自信心和民族主義膨脹，民眾期待國家采取更加強勢的外交政策，而沖繩問題則成為日本國內反美主義的重要源泉之一。美國試圖通過給日本“吃定心丸”，以換取日本民眾的耐心等待，從而保持美日關系的友好。第二，從地區戰略上講，保持沖繩地區的穩定對美國在當地駐軍、維護日本及其他亞太盟友安全、確保美國的地區霸權意義非凡。1966年美國國務院的一份備忘錄指出，“如若沒有日本人和琉球人的合作，我們根本無法有效利用軍事基地。”[12]白宮一份備忘錄顯示，1967年美國國務卿拉斯科在國家安全委員會會議上向總統表示：“保證日本是自由世界中真心誠意的一員并且使之承擔更多的共同任務，是我們的重要利益”。[13]反復確認日本對于沖繩等島嶼的“剩余主權”作為美國對日本的一種政策激勵，使日本在地區防務安全中堅定地站在西方世界一邊。
而此時的釣魚島被美軍視為沖繩的一部分，包含在美國認為的日本保有“剩余主權”領土的范圍之內。也就是說，美國擅自做出的決定和進行的托管，使得釣魚島和沖繩捆綁在了一起。以上可見，美國通過《舊金山和約》確立了對沖繩的占領地位，又口頭上給予了日本“剩余主權”的承諾。美國這樣做一方面維護了自身領土不擴張的“道義目標”，又有效地維護了在東亞地區的軍事存在。然而，這些舉措看上去暫時性地解決了沖繩問題，但卻為釣魚島問題埋下了禍根。
二、以“線”換“繩”：美日歸還沖繩與紡織品貿易談判
日本通過《舊金山和約》獲得“獨立”，然而在諸多方面仍受到束縛，主要表現之一是四大島以外的眾島嶼由美國托管統治。沖繩等大片“日本固有領土”尚未回歸的現實，使日本國內感到頗為不滿。20世紀60年代，日本經濟持續高速增長，國際經濟地位日益提升，隨之國內要求收回領土的呼聲亦越來越高。而與此同時，美國一方面經濟發展遇到困難，另一方面陷入越南戰爭泥潭。正是在這種背景下，美日展開了歸還沖繩談判和紡織品貿易談判，并將二者相關聯以“線(紡織品)”換“繩(沖繩)”，私相授受中國領土釣魚島。
(一)歸還沖繩談判的新背景
1964年11月佐藤榮作上臺后，將收回沖繩作為政權的最大課題。1965年1月，佐藤首相訪美，正式提出收回沖繩。1965年8月，佐藤作為戰后首位訪問沖繩的首相，表示“不實現沖繩回歸祖國，我國的‘戰后’就永遠不能結束”[14]，顯示出了收回沖繩的強烈愿望。
隨后的幾年里，美日就領土問題進行了一系列磋商，日本收回小笠原群島，但沖繩問題仍未解決。此時美日需要對沖繩問題達成協議的緊迫性凸顯。一位美國國務院官員對1968年末的一份關于歸還沖繩的備忘錄總結道“已經到了無法回頭的地步”[15]。1969年1月，尼克松上臺。是年3月，佐藤榮作再次表示，沖繩必須實現回歸。日本官方強硬表態引起了美國高度重視，其主要原因有二：一方面，美國深切感到日本國內民眾和沖繩當地居民對于沖繩回歸訴求的不斷加強，民意和輿論給美日兩國政府都帶來了巨大壓力；另一方面，由于“美日安保條約”即將于1970年到期，美日同盟去向未明，沖繩問題直接影響美日關系的未來，而美日同盟的留存與否又關乎美國在亞太的整體戰略布局。
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