此時，美國在越戰泥潭中越陷越深。1969年7月25日尼克松提出了所謂“關島主義”的新亞洲政策[16]，在繼續強調美國恪守條約義務的同時，主要鼓勵亞洲國家自行處理和承擔國家安全和軍事防務。美國以戰略收縮為基調的新政策，為沖繩返還的問題帶來了新局面。

除了正在變動的東亞安全環境，美國經濟也出現了問題——總產值在全球比重萎縮、美元霸權開始動搖，國內通脹問題嚴重。伴隨實力此消彼長的是美日經濟矛盾的加劇，最主要的表現就是貿易失衡，尤以紡織品貿易摩擦為甚。在佐藤榮作1965年訪美前，美國政府對約翰遜—佐藤會談內容做了充分準備，其中重要議題就是美方告知日方“目前美國政府正面臨著來自國內相關行業希望限制進口的巨大壓力”[17]。1965年1月，約翰遜總統在華盛頓與佐藤榮作首相會面時表示，“聽聞了諸多包括棉毛紡織品、電視機等在內的雙邊貿易問題”，并且慨嘆“日本生產太有效率”[18]。但是佐藤首相則不以為然，表示對于美國對日本貿易的抱怨感到不解，“日本從美國購買了價值一億美元的大豆，卻僅僅出口了價值一百萬美元的毛織品”。[18]雙方對于紡織品貿易爭端始終沒有達成實質性認同。

隨后在1968年美國總統大選中，共和黨候選人尼克松以提出與亞洲諸紡織品出口國簽訂限制進口協議為競選綱領之一，獲得了南方選民的支持，最終成功當選總統。尼克松上任不久就試圖與以日本為首的東亞各國達成棉毛紡織品限制對美出口協議，紡織品貿易談判成為新任政府必須承擔的任務，也成為美國與東亞地區國家關系的重大難題。

(二)美國歸還沖繩與對釣魚島主權“中立”

1969年11月，尼克松總統與佐藤榮作首相在華盛頓會面，雙方發表聯合聲明，表示“兩國政府將立即對早日歸還沖繩的具體細節進行磋商，避免對包括日本在內的遠東地區安全造成損害。”[19]1971年6月17日，日美兩國簽署《關于琉球諸島及大東諸島的協定》即《歸還沖繩協定》，美國決定將琉球諸島及大東諸島的施政權歸還日本，并擅自將釣魚島納入“歸還區域”。《歸還沖繩協定》于1972年5月生效，最終將釣魚島連同沖繩一并交還日本，釣魚島問題從此成了中日關系的主要障礙之一。

與此幾乎同步的是1972年1月3日美日兩國簽署《美日紡織品貿易協定》，持續多年的貿易摩擦最終以日本的讓步而得到緩解。看上去紡織品談判和歸還沖繩談判并無關聯，然而早在1969年談到貿易爭端和歸還沖繩這兩個問題時，美國就曾表示，“盡管兩個問題是分開的，而且我們將繼續獨立處理它們，但不可否認的是，在這里(指美國——筆者注)，特別是在國會里，日本的‘形象’深受其在經濟問題上姿態的影響，相應地這也將影響國會對于沖繩問題的態度”。[20]1971年12月10日基辛格向總統遞交每日簡報備忘錄，當天主要內容是佐藤首相即將于1972年1月訪問圣克萊門特，而其此行的主要目標是希望能與美方發表共同聲明確認沖繩歸還將在1972年4月實現。尼克松對備忘錄的批示則直截了當地反映了美日貿易與沖繩問題間的微妙關聯——“為了得到經濟問題上的讓步，我們應該在沖繩問題上走得更遠……當我們在沖繩問題上讓步時，他們必須在貿易和其他方面讓步”[21]。可見，美日之間用紡織品貿易談判和沖繩歸還的相互妥協，實現了各自主要利益的維護。

而在這場交易中，對于為何將釣魚島連同沖繩一并歸還日本，美國國務院找出的解釋是，“戰時地圖和其他證據均表明，釣魚島是劃歸沖繩所管轄，因此應同沖繩一起歸還給日本”。[22]1971年10月27日針對《歸還沖繩協定》的美國國會聽證會上，參議院外交委員會主席富布萊特表示他對于釣魚島的主權問題感到很麻煩，國務卿羅杰斯對此回答表示“我們已經陳述得很清楚：這個條約并不影響那些島嶼的法律地位。那些島嶼的法律地位在條約簽署前和條約生效后都不發生變化。”[23]可以看到，對于中日之間圍繞釣魚島主權存在的爭議，美國采取了推卸責任的方式，不在釣魚島主權方面明確表達自身立場。

(三)日本對美國“中立”立場的不滿

在日本看來，從二戰結束后到沖繩復歸前，美軍一直將釣魚島作為靶場用于軍事訓練等用途，也從未將釣魚島和沖繩其他島嶼區別對待。正因如此，《歸還沖繩協定》達成之時美國突然對釣魚島主權表明“中立”的態度，在日本國內引起了諸多議論與不滿。對此，1972年3月福田赳夫外相在日本參議院外務委員會上表示：“關于尖閣諸島問題，美國從1970年到去年為止態度都是非常明確的。但是到了去年年中簽訂《歸還沖繩協定》時，美國雖承認日本可將尖閣諸島納入施政范圍，可一旦日本同第三國發生糾紛，(美國)則認為那是日本與第三國間的問題。對此，我深表遺憾。”[24]福田赳夫外相對美國因為第三國有異議就改變態度的立場表達不滿，這里的第三國當然是指中國——日本認為，正是因為美國感到了來自中國大陸和臺灣方面抗議的壓力，才違背了其在釣魚島問題上的“一貫立場”，因而犧牲了日本的利益。日本駐美大使牛場信彥在1972年3月兩次向美國國務院表示“東京對于華盛頓采取中立立場的不滿”。[25]福田赳夫外相也同期在公開場合表示“對美國政府在尖閣列島歸屬問題上的不確定態度感到強烈不滿”。[26]

轉載請注明：北緯40° » 戰后沖繩處置與釣魚島爭端