新中國70年行政區劃調整的歷程、特征與展望

［摘要］行政區劃是國家權力分配和政策制定的基礎，是行政管理的基本空間單元。行政區劃調整是否得當，不僅影響國家的治理體系與治理能力現代化，更關系到國家穩定、民族團結、經濟發展和社會進步。新中國成立后的 70 多年間，中國的行政區劃調整經歷了四個時期：探索時期、加速時期、調整時期和優化時期。行政區劃調整的主要特征是：不同時期行政區劃調整的主導目標不同、同一時期不同區域行政區劃調整的重點不同、行政級別越高的政區調整頻率越低、行政區劃調整的空間尺度不斷細化以及行政層級調整趨向扁平化。進入新時代后，中國行政區劃的調整要注重完善行政區劃管理的法律法規、完善城鎮型政區的設置標準、探索不同的設市模式、完善行政區劃調整的評估機制以及明確行政區劃管理的主體并賦予其必要的權威。

［關鍵詞］新中國 70年；行政區劃；行政區劃調整；新時代

一、引言

行政區劃是指出于國家的政治統治和行政管理的需要，遵循相關的法律法規，建立在一定的自然與人文地理的基礎上，并在充分考慮歷史淵源、民族分布、經濟聯系、人口密度、文化背景、風俗習慣、地區差異和國防安全等客觀因素的情況下，對行政區域進行的分級劃分，其結果是在國土上建立起一個由若干層級、不同幅員的行政區域所組成的體系。〔1〕行政建制、行政單位和行政區域是行政區劃的三個重要組成部分。行政區劃調整則主要指行政建制的變更，諸如行政層次和行政級別等與地方行政單位相關事項的變更以及對行政區域的劃分和調控。〔2〕當代中國的行政區劃具有管理與空間的雙重屬性，它既是中央政府統治和管理全國各地的有效手段，也是國家為進行分級管理而實行的國土、政治和行政權力的空間再配置。〔3〕 2014年習近平總書記提出“行政區劃本身也是一種重要資源”，并深刻地指出行政區劃作為國家政治結構在空間上的投影，其擁有著空間、權力、行政、政策和要素等多重資源屬性，是一類潛在的人文社會資源。〔4〕可以說，行政區劃得當與否，不僅會影響國家治理體系與治理能力現代化，還關系著國家的穩定、民族的團結、經濟的發展以及社會的進步。行政區劃屬于生產關系范疇，必須與社會生產力相適應。它既不能甘于落后，從而成為生產力發展的桎梏；也不能過分超前，從而與生產力發展水平脫節。2017年中國共產黨第十九次全國代表大會勝利召開，標志著中國社會進入“新時代”。“新時代”意味著中國在經濟基礎方面發生了深刻變化，這預示著由新的經濟基礎決定的上層建筑必然會隨之發生深刻的變化與調整。可以預見，新時代也必將開啟中國行政區劃調整的新篇章。回顧新中國70年行政區劃調整的歷程，總結歸納行政區劃調整的主要特征，展望新時代中國行政區劃調整的重點方向，對于未來中國行政區劃的調整和變革將具有重要的參考意義。

二、新中國 70多年行政區劃調整的歷程

行政區劃調整始終貫穿于新中國70多年的歷史進程之中，對中國經濟社會的蓬勃發展產生了深遠的影響。回顧70多年來新中國行政區劃調整的歷程，根據行政區劃調整的背景、目標和主要內容的不同，可以將其劃分為以下四個時期。

（一）探索時期（1949—1977年）

新中國成立后，在行政區劃上曾出現過較大的變革。對于一個新生國家來說，這是一種正常的現象。因為從歷史上看，朝代更迭使國家的政治、經濟、社會和文化等諸多領域都會產生很大的變動，勢必要對原有的國家結構體系做出相應調整，以適應新的形勢和需要。1949—1977年，中國經濟社會亟待恢復和發展，建立新的政治秩序成為新生政權的首要任務，而行政區劃作為國家結構體系，無疑是統治階級意志在政治上的反映，因此這一時期中國行政區劃調整的主要任務是維護國家穩定和中央權威，具有很強的政治色彩。具體而言，該時期行政區劃調整的主要內容有以下四點：

1.大區建制的立與廢。大區是管轄若干省市的行政區域。新中國成立初期曾以大區作為地方最高行政建制單位，按大區設置人民政府委員會，尚不具備設置條件的，以軍政委員會代行政權機關職權。〔5〕 1952 年，全國共設立華北、東北、西北、華東、中南和西南六個大區。1953年經過省區調整后，大區人民政府與軍政委員會撤銷，改為設置行政委員會，大區由地方最高行政建制單位變成中央的行政分治單位。1954年大區隨著行政委員會的撤銷而廢除。雖然大區建制的存在時間十分短暫，但卻能鮮明地反映出這一時期政區調整的特色。大區建制的廢立完全是政治導向的，其設立的主要目的是加強中央對地方的領導力度和控制力度，被廢除則是因為“高饒事件”的發生使中央決策層認為，大區的存在已構成對中央權威的威脅。

2.省區的撤并重組。調整省區設置是新中國成立初期另一項大規模的區劃調整，主要包括：撤銷察哈爾省、平原省、熱河省、西康省和綏遠省，恢復設置江蘇省、安徽省和四川省，松江省并入黑龍江省，遼東省和遼西省合并設置遼寧省，設置新疆維吾爾自治區、廣西壯族自治區、寧夏回族自治區和西藏自治區等。1949年到1969年，中國的省從29個減少至22個，自治區從1個增加到5個。從那時起，中國的省區數量始終保持穩定，除 1988 年增設海南省之外，再無大的變動。

3.直轄市數量的減少。新中國成立之初共有12個直屬于中央政府的直轄市，1953年增加為14個。伴隨著大區建制的設立，直轄市先后經歷了由中央直屬到由大區人民政府直屬、再到大區行政委員會代管的階段。1954 年由于大區建制被廢除，除北京市、上海市和天津市之外的11個中央直轄市也相應改為省轄市。1958 年，天津市改為河北省轄市，1967 年再度恢復直轄市建制。此后中國的直轄市數量在1997年之前一直穩定在3個。

4.建制市數量的調整。1949—1977年，中國的建制市設置的主要思路是“市縣分立、城鄉分離”，主要區劃調整模式是切塊設市。如圖 1 所示，這一時期國家對建制市的調整又可以細分為三個階段：第一階段是1949—1957年。新中國成立之初并沒有明確的設市標準，只是中央原則上規定人口在5萬以上的城鎮準予設市。因此，該階段中國城市數量有所增加，地級市和縣級市分別從1949年的56個和61個增加到1957年的92個和81個。第二階段是1958—1963年。自1958年起中國對城市的設置進行了較大的調整。全國地級市和縣級市數量均經歷了起伏波動再到趨于穩定的變化過程，到1963年中國共有地級市78個、縣級市97個。第三階段是1964—1977年。1963年國家明確提出了“對市鎮人口必須嚴格控制，對市鎮建制的設置必須恰當”的要求，之后市鎮設置進入嚴格控制階段。中國地級市數量自 1964 年起連續10年徘徊在80個左右，直到1974年才開始有所增加，到1977年全國共有97個地級市。同一時期，全國縣級市數量經歷了小幅波動，到 1977 年全國共有90個縣級市。

圖 1 1949—1977年新中國建制市的數量變化

資料來源：國家統計局經濟綜合統計司編：《新中國60年統計資料匯編》，北京：中國統計出版社，2010年，第4頁。

（二）加速時期（1978—2003年）

改革開放后，中國特色社會主義發展轉向以經濟建設為中心。伴隨著社會主義市場經濟體制的初步建立，中國經濟迅速發展，非農產業日益壯大，城鄉之間的壁壘逐漸松動，人口流動規模不斷擴大，城市化發展開始加速。1978—2003 年中國行政區劃調整的政治色彩大幅淡化，不斷調整以適應中國經濟改革和城市化發展成為該時期行政區劃變革的中心思想。這一時期行政區劃調整的主要內容包括以下三點：

1.省和直轄市的增設。新中國大規模的省級行政區劃調整已經在改革開放之前完成，此后國內雖屢有調整省級行政區劃的呼聲，但是考慮到省級行政區劃的調整十分復雜，而且會對社會經濟發展、人民生活和國家穩定產生巨大影響，因此在20世紀60年代末以后省級行政區劃的調整十分罕見。改革開放后中國行政區劃的一項大的變動就是先后出現了兩次對省級行政區劃的調整，分別為1988年增設海南省和1997年設立重慶直轄市。這兩次變動都體現出了明顯的經濟導向。對海南而言，設省之前它是廣東省所轄的一級行政區，其各方面的發展均受廣東省的總體限制。而且由于海南島與大陸之間隔著瓊州海峽，與廣東省的治所廣州市距離較遠，海南行政管理的效率和質量長期受到限制，單獨設省無疑有利于海南的經濟發展。此外，設立海南省的同時，還進一步將其設為經濟特區，這更加凸顯出海南設省的經濟導向。對重慶而言，設立直轄市則符合當時國家提出的西部大開發戰略和三峽工程建設。重慶位于長江上游，承東啟西、溝通南北，是西部地區重要的交通運輸樞紐，在直轄之前，重慶就已經是長江上游最大的經濟中心，也是西部地區經濟發展最好的城市。〔6〕優越的區位條件和良好的經濟基礎，使重慶在成為直轄市后有極大的發展潛力，能夠成為帶動西部經濟發展的新的區域經濟增長極。

2.市領導縣體制的全面推行。新中國成立后長期實行市縣分治的行政區劃體制，城市管工業，農村地區管農業，城市和農村地區不能進行直接的經濟聯系，彼此孤立發展，城鄉分割十分嚴重。〔7〕市領導縣體制曾在20世紀50年代末至60年代初短暫施行，目的是保障大中城市的蔬菜和副食品供應，但之后由于一系列原因被叫停。改革開放后，城市在區域經濟發展中的作用不斷被重視，中共中央決定全面推行市領導縣體制，充分發揮城市的中心作用，帶動周邊農村地區共同發展。1982年、1983年和1999年，中共中央先后發布《改革地區體制，實行市領導縣體制的通知》《中共中央、國務院關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》和《中共中央、國務院關于地方政府機構改革的意見》等重要文件，號召地方積極試行地市合并、撤地改市等調整模式，推行市領導縣體制改革。隨著中央政府和地方各級政府一系列政策的出臺，市領導縣體制在全國范圍內大規模推行。市領導縣體制的確立是這一時期最重要的行政區劃調整之一。實施市領導縣體制對中國經濟社會發展的影響主要體現在兩個方面：第一，市領導縣體制確立了地級市在省和縣之間的一級政區與政權地位，改變了中國的行政層級結構；〔8〕第二，在當時的環境下，市領導縣體制對推動區域經濟發展發揮了一定的積極作用，不僅培育了一批中心城市，還促進了各類要素在城鄉之間的流動，加強了城鄉之間的經濟聯系。

圖 2 1978—2019年新中國建制市數量變化

資料來源：國家統計局官方網站https://data.stats.gov.cn/。

3.城鎮型建制的大規模增設。城鎮型建制是指設置在城鎮地區的地方行政建制單位，主要包括市、鎮和市轄區，其中市包括地級市和縣級市。〔9〕改革開放后，為適應“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”①的城市化發展要求，中國的市鎮設置開始由嚴格控制轉變為積極推動，全國城鎮型建制在這一時期快速增長，主要包括以下四個方面的內容：第一，地級市大幅增加。隨著市領導縣體制的全面推行，國家通過撤地設市、地市合并和縣市升格等行政區劃調整手段設置了大量地級市，促使市縣分治模式轉向市縣合治。1978—2003年全國地級市總數從98個增加到282個，平均每年增加7個。期間有兩次增長高峰，分別發生在1983年和2000年，當年新增數分別為32個和23個（見圖2）。第二，縣級市急劇增長。改革開放初期，縣級市還被稱為地轄市，直到1983年民政部才明確了“縣級市”概念，并且制定了相應的設置標準。1986年《國務院批轉民政部關于調整設市標準和市領導縣條件報告的通知》，進一步修改明確了撤鎮設市、撤縣設市和切塊設市的標準。從1986年起，縣級市進入高速發展時期。從數量上看，1978 年全國共有縣級市92個，1986年增加到184個，此后10年間縣級市數量一直以年平均增長 34個的速度急劇增加，并在1996年達到頂峰445個（見圖2）。從調整方式上看，撤縣設市是這一時期推動縣級市快速增長的重要手段，通過撤縣設市共形成縣級市410個（見表1）。作為上承大中城市、下啟鄉鎮農村的城鎮型建制，縣級市的急速增長在全國范圍內形成了一大批小城市，促進了國家城市體系的完善。但是，不少盲目撤縣設市的行為導致許多地方“虛假城市化”問題嚴重，并由此產生了一系列負面影響。于是，1997年國務院全面凍結撤縣設市工作。這一舉措導致許多縣級市和原本想要設市的縣紛紛通過撤縣（市）設區或者區縣合并等方式實現城市化轉型，因此在 1997 年以后全國縣級市數量不斷下降，到2003年全國剩余縣級市374個。第三，市轄區快速發展。1978—2003 年全國市轄區總數從408個增加到965個，年平均增加22個，且增長速度與地級市增長速度基本保持同步（見圖3）。大量增設地級市導致的切塊設市和叫停縣級市設置導致的大量撤縣（市）設區是這一時期市轄區快速增加的主要原因。第四，建制鎮先增加后減少。中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議以后，國家為推動農村城市化發展和小城鎮建設，于1984年在國務院文件中提出要“適當放寬建鎮標準，實行鎮管村體制”②。在此之后，全國各地區設鎮工作的步伐開始加快。1983—2002年，中國建制鎮總數從2968個增加到20601個，年均增加928個。期間經歷了兩次設鎮高潮，第一次出現在1984—1986年，全國建制鎮的數量在兩年內增加了3532個，第二次出現在1992年，全國建制鎮增加了2084個（見圖4）。然而，由于1984年出臺的設鎮標準較低，導致新設立的小城鎮存在著鎮域面積較小、城鎮人口較少、財政收入較少和鎮政府機構設立臃腫等問題。因此，出于對小城鎮健康發展的考慮，2002 年國務院出臺文件《國務院辦公廳關于暫停撤鄉設鎮工作的通知》，暫停撤鄉設鎮工作，并鼓勵實施鄉鎮撤并。2003 年起全國建制鎮數量開始減少。