一、問(wèn)題

城市化是中國(guó)現(xiàn)代化的必由之路。中國(guó)城市化的主要特征是政府主導(dǎo)。這種政府建設(shè)與經(jīng)營(yíng)城市的模式，一方面激勵(lì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)，積極調(diào)動(dòng)資源為企業(yè)生產(chǎn)提供方便，另一方面也帶來(lái)了諸如土地資源利用效率低、人口城市化滯后、規(guī)劃不當(dāng)?shù)纫幌盗袉?wèn)題。

政府經(jīng)營(yíng)城市是否是城市化的唯一模式？在政府主導(dǎo)之外，是否存在一條可行的民營(yíng)公司建設(shè)與經(jīng)營(yíng)城市之路？

本文所研究的蛟龍工業(yè)港，正是由一家民營(yíng)企業(yè)，在4.3平方公里的集體土地上建設(shè)與經(jīng)營(yíng)的城市。蛟龍工業(yè)港是成都市雙流縣的一個(gè)民營(yíng)企業(yè)建設(shè)的工業(yè)園區(qū)。在2004年前，這片區(qū)域只是普通的農(nóng)村。從2004年租賃農(nóng)民土地開始，在十年內(nèi)，蛟龍工業(yè)港實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)到工業(yè)，再到商業(yè)服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)。截至2014年12月，蛟龍工業(yè)港年產(chǎn)值達(dá)200多億元，年上交稅收4.36億元，常住人口10萬(wàn)人。人口密度達(dá)到2.5萬(wàn)人/平方公里，遠(yuǎn)高于其所在雙流縣的0.7萬(wàn)人/平方公里。

蛟龍公司主導(dǎo)了城市開發(fā)經(jīng)營(yíng)的所有內(nèi)容：租賃土地、拆遷安置、制定規(guī)劃、投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、建立學(xué)校、醫(yī)院與住宅等配套設(shè)施、招商引資、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。蛟龍工業(yè)港的城市化歷程表明，由民營(yíng)企業(yè)建設(shè)與經(jīng)營(yíng)城市，在實(shí)踐中是可行的。

本文研究在蛟龍民營(yíng)城市實(shí)踐的制度與理論基礎(chǔ)。本文認(rèn)為，具有較少行政資源的蛟龍公司，能在如此短的時(shí)間內(nèi)開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，并調(diào)配資源建立城市，其關(guān)鍵是蛟龍作為中心締約人與政府、農(nóng)戶、入駐企業(yè)、居民等要素所有者簽訂了一系列靈活多樣的市場(chǎng)合約，并通過(guò)這些合約來(lái)調(diào)配資源。其中的核心合約，是蛟龍公司與政府關(guān)于規(guī)劃?rùn)?quán)與稅收分成的投資合約，以及蛟龍與農(nóng)戶、企業(yè)、居民簽訂的租賃合約。這些合約將基礎(chǔ)設(shè)施投資所面臨的外部效益內(nèi)部化為蛟龍公司經(jīng)營(yíng)土地的租值收益，同時(shí)使農(nóng)民分享了未來(lái)土地增值的收益，促進(jìn)了城市化與園區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

通過(guò)靈活多樣的市場(chǎng)合約，而非法律賦予的行政權(quán)力來(lái)調(diào)配要素資源，是蛟龍民營(yíng)城市與政府經(jīng)營(yíng)城市最大的不同。

本文的第二節(jié)將簡(jiǎn)要介紹蛟龍工業(yè)港的發(fā)展歷程。第三節(jié)結(jié)合文獻(xiàn)，討論蛟龍的合約安排，以及民營(yíng)城市的經(jīng)濟(jì)制度。第四節(jié)總結(jié)全文。

二、蛟龍工業(yè)港的故事

蛟龍工業(yè)港的創(chuàng)辦者黃玉蛟，在早年的創(chuàng)業(yè)歷程中，發(fā)現(xiàn)中小企業(yè)用地難的困境，于是在2000年在青羊區(qū)創(chuàng)辦第一個(gè)工業(yè)園區(qū)，以建廠房租賃的形式，引入150多家企業(yè)，陸續(xù)擴(kuò)大到1平方公里。在2003年，雙流縣政府招商引資找到黃玉蛟，承諾在雙流區(qū)規(guī)劃4平方公里的土地給蛟龍建設(shè)工業(yè)園區(qū)。

蛟龍工業(yè)港雙流園區(qū)于2004年開工建設(shè)，規(guī)劃面積4.36平方公里（6540畝），已建成5685畝（其中廠房面積2998畝，配套小區(qū)面積579畝，配套服務(wù)設(shè)施面積250畝，道路及綠化面積1858畝）。截至2014年12月，雙流蛟龍工業(yè)港實(shí)現(xiàn)稅收3.1億元，累計(jì)引進(jìn)1095多家，其中工業(yè)企業(yè)580家，物流及商業(yè)服務(wù)企業(yè)499家，金融機(jī)構(gòu)7家，教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)8家，已吸納近10萬(wàn)人在蛟龍港工作和生活。

與國(guó)有園區(qū)不同，工業(yè)港內(nèi)的基礎(chǔ)與配套設(shè)施全部由蛟龍公司出資修建，已累計(jì)投入建設(shè)資金97.9億元，建成日供水能力3萬(wàn)立方米的供水廠、日處理能力3萬(wàn)噸的污水處理廠、110kv變電站、混凝土道路、白河改造、排洪系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施，260萬(wàn)平方米的廠房，以及倒班房、農(nóng)民安置房、九年義務(wù)教育學(xué)校、展示中心、文化中心、體育館、市場(chǎng)、老年活動(dòng)中心等配套設(shè)施，20萬(wàn)平方米的海濱城購(gòu)物中心，海洋館、電影院等娛樂(lè)配套設(shè)施。

蛟龍工業(yè)港正探索產(chǎn)業(yè)升級(jí)、立體城市。現(xiàn)已建成10棟約100米高5A寫字樓，完成95%的招商任務(wù)，引進(jìn)創(chuàng)意、研發(fā)、設(shè)計(jì)、辦公類企業(yè)入駐；已建成占地20萬(wàn)平方米的海濱城購(gòu)物中心，海洋館，最高日人流量突破20萬(wàn)人次；正規(guī)劃在300畝土地上建設(shè)16層100米高的立體產(chǎn)業(yè)城。

三、民營(yíng)城市：基于合約的分析

蛟龍工業(yè)港在4平方公里的集體土地上，在10年的時(shí)間內(nèi)，實(shí)現(xiàn)從了農(nóng)業(yè)到工業(yè)，又到初步的商業(yè)服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，形成了城市的初步形態(tài)。是什么樣的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，使蛟龍工業(yè)港能在如此短的時(shí)間協(xié)調(diào)眾多要素，在4平方公里的土地上建設(shè)了容納10萬(wàn)人的城市？蛟龍實(shí)踐對(duì)經(jīng)濟(jì)理論有什么啟發(fā)？

（一）基礎(chǔ)設(shè)施投資的外部性問(wèn)題

支持政府征地并經(jīng)營(yíng)城市的理論認(rèn)為，基礎(chǔ)設(shè)施投資具有外部性，政府可以通過(guò)征地從土地出讓金或稅收中將外部性內(nèi)部化，而私人投資卻難以收回投資。假設(shè)有兩個(gè)相鄰地塊A、B的土地使用者甲與乙，甲在自己的地塊上道路，但道路建好后帶來(lái)的人流量會(huì)提高乙的地塊B的收益，但甲沒(méi)有從地塊B的土地增值中獲益，因此其投資積極性會(huì)不足。以此推論出的政策建議，是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)者甲進(jìn)行補(bǔ)貼，或者讓甲在一定區(qū)域內(nèi)擁有道路的排他性權(quán)利。

中國(guó)的城市化實(shí)踐中，政府往往采用征地的方式，將地塊A、B共同征為國(guó)有土地，并用政府平臺(tái)公司投資，進(jìn)行“三通一平”（或“五通一平”、“七通一平”）的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再通過(guò)出讓商業(yè)用地使用權(quán)的方式獲得土地出讓金，或通過(guò)建立開發(fā)園區(qū)，廉價(jià)出讓工業(yè)用地使用權(quán)來(lái)招商引資，以獲得稅收收益。政府從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的外部效益也就內(nèi)化為出讓土地的收益或稅收收益。

然而，這種開發(fā)模式存在著許多問(wèn)題：工業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使政府承擔(dān)了較大的建設(shè)壓力和投資風(fēng)險(xiǎn)，形成了地方債務(wù)；招商引資耗費(fèi)了政府部門大量精力；對(duì)農(nóng)民征地的安置補(bǔ)償，因?yàn)槿鄙偻恋厮袡?quán)轉(zhuǎn)讓的市場(chǎng)價(jià)格作為參考，在賠償上往往難以達(dá)成一致；征地是一次性買斷所有權(quán)的合約，農(nóng)民因此失去了土地的未來(lái)開發(fā)收益；征地是行政強(qiáng)制行為，非雙方完全自愿的權(quán)利交易，暴力強(qiáng)制帶來(lái)了種種社會(huì)矛盾；土地利用效率低。政府經(jīng)營(yíng)城市未必是唯一且有效的城市化之路。

蛟龍工業(yè)港的基礎(chǔ)設(shè)施全部由蛟龍公司投資建設(shè)，至2014年底共累計(jì)投入建設(shè)資金約41.6億元。如果加上建設(shè)購(gòu)物中心、水族館、寫字樓、商品房等投資，累計(jì)建設(shè)資金達(dá)97.9億元。此外，蛟龍工業(yè)港在國(guó)內(nèi)大中城市及新加坡、馬來(lái)西亞、美國(guó)、英國(guó)等海外地區(qū)建立了30多個(gè)招商部，采用多種方式招商引資。是什么樣的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，使蛟龍工業(yè)港能克服基礎(chǔ)設(shè)施投資的外部性問(wèn)題，代替了全國(guó)大多數(shù)地方政府所從事的基建投資與招商引資功能？

（二）租地合約

科斯認(rèn)為，外部性的存在是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)沒(méi)有界定清楚或交易費(fèi)用太高。只要產(chǎn)權(quán)可以清楚地界定，且交易費(fèi)用足夠低，從而能夠通過(guò)合約交換產(chǎn)權(quán)，那么外部性就得以消除。也即，如果甲可以購(gòu)買乙的地塊B，具有A、B兩塊地的產(chǎn)權(quán)，甲就可以對(duì)A、B連片開發(fā)，并獲得A、B的土地增值收益，甲也就有激勵(lì)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資。

蛟龍工業(yè)港正是采用了簽訂產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓合約的方式，在開發(fā)前即通過(guò)與村集體簽訂租賃合約和拆遷安置協(xié)議，購(gòu)入土地使用權(quán)并清楚地分配了未來(lái)開發(fā)的收益。在2003年底，九江鎮(zhèn)、東升鎮(zhèn)的萬(wàn)年村、大渡村、石桅村、泉水八隊(duì)等村村民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還給村集體，再由村集體與蛟龍公司簽訂土地作價(jià)入股協(xié)議，以每年1200斤大米價(jià)格（每三年遞增5%，保底價(jià)2.6元/公斤）將土地使用權(quán)通過(guò)租賃的方式轉(zhuǎn)讓給蛟龍公司，期限為55年。此外，蛟龍公司與街道辦事處、村民簽訂拆遷安置協(xié)議，對(duì)被拆遷村民的建筑物、地面附著物等進(jìn)行拆遷補(bǔ)償。作者手中的三份拆遷協(xié)議書顯示，2004年與2006年對(duì)兩戶3口之家的補(bǔ)償金額（包括兌換房屋與現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)目傤~）分別是11萬(wàn)9千元及8萬(wàn)8千元，而2014年對(duì)城中村一位有三棟住房的農(nóng)戶的補(bǔ)償額達(dá)到42萬(wàn)元。農(nóng)地租金與安置補(bǔ)償共同構(gòu)成了蛟龍公司獲得土地使用權(quán)的價(jià)格。

作為城市開發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施投資具有規(guī)模效應(yīng)，越能在較大的范圍內(nèi)獲得土地增值收益，越可能提高投資的回報(bào)，因此在較大的范圍內(nèi)連片開發(fā)有助于回收投資。蛟龍工業(yè)港在4平方公里的范圍內(nèi)開發(fā)，其基礎(chǔ)設(shè)施投資因而具有較大的規(guī)模效應(yīng)。但這有一個(gè)前提，是蛟龍公司能獲得這4平方公里的開發(fā)權(quán)。這就要求蛟龍工業(yè)港與這4平方公里上的農(nóng)戶簽訂普遍的租地合約。

在開發(fā)前普遍簽訂界定使用權(quán)與收益權(quán)的合約，比先訂立部分合約，在部分開發(fā)后再訂立合約，更利于達(dá)成交易。這是因?yàn)椋糠滞恋叵绕陂_發(fā)所帶來(lái)的外溢效益，可能會(huì)提高未開發(fā)土地使用權(quán)的價(jià)值，從而提高通過(guò)合約議定價(jià)格的難度。

考慮一個(gè)簡(jiǎn)化的例子：假設(shè)甲與乙是相鄰地塊A、B的土地使用者，在甲尚未開發(fā)地塊A時(shí)，甲與乙對(duì)地塊B的使用權(quán)價(jià)值有主觀分歧，例如甲認(rèn)為地塊B未來(lái)收益的現(xiàn)值是20萬(wàn)元，而乙認(rèn)為是5萬(wàn)元，那么甲可以花費(fèi)5萬(wàn)元多元從乙手中購(gòu)入地塊B的使用權(quán)，在扣除一定的交易費(fèi)用（假設(shè)為5萬(wàn)元）后，甲仍可以獲利。甲的獲利即是對(duì)其眼光的回報(bào)，而這種眼光是乙之前所不具有的。如果在甲開發(fā)完地塊A后再考慮購(gòu)入地塊B的使用權(quán)，那么由于乙從地塊A的開發(fā)中學(xué)習(xí)獲得了同樣的眼光，認(rèn)識(shí)到地塊B 更好的開發(fā)模式，那么乙會(huì)提高對(duì)地塊B使用權(quán)的估價(jià)；或者，地塊A的開發(fā)外溢到地塊B，比如地塊A開發(fā)所帶來(lái)的人氣聚集，相應(yīng)的提高了地塊B的收益，同樣會(huì)提高乙對(duì)地塊B的估價(jià)。假設(shè)乙對(duì)地塊B的重新估價(jià)為15萬(wàn)元，那么甲再購(gòu)入地塊B的使用權(quán)時(shí)不得不支付高于15萬(wàn)元的價(jià)格，扣除交易費(fèi)用其所得可能為負(fù)，導(dǎo)致原先可行的交易難以通過(guò)合約的方式達(dá)成。除非甲乙雙方發(fā)現(xiàn)交易費(fèi)用更低的合約模式，通過(guò)交易優(yōu)化資源配置將難以完成。

然而，在土地開發(fā)前通過(guò)合約普遍的界定與轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，意味著要在尚未獲得開發(fā)收益時(shí)，就要支付較高的產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓的價(jià)格。如果蛟龍公司在2004年即通過(guò)普遍的締約來(lái)獲得所有4平方公里土地上的使用權(quán)，就要在園區(qū)尚未獲利時(shí)向農(nóng)民支付較高的租金，這在財(cái)務(wù)上也是不小的資金成本。先期合約簽訂到多少程度，能承受多高的資金成本，要與留待未來(lái)締約可能面對(duì)的更高價(jià)格做權(quán)衡取舍。

為節(jié)省資金，蛟龍公司早期采用滾動(dòng)開發(fā)的模式，先和一部分村組達(dá)成協(xié)議，開發(fā)一片區(qū)域，待這片區(qū)域開發(fā)完后，再和其他村組達(dá)成協(xié)議，開發(fā)下一片區(qū)域。然而，當(dāng)工廠的發(fā)展吸引外來(lái)務(wù)工人員后，外來(lái)務(wù)工人員租賃了未拆遷的城中村的租賃房，尚未搬遷的農(nóng)戶從中獲得更高的收益，拆遷的機(jī)會(huì)成本升高，要價(jià)也變高，從而形成了蛟龍工業(yè)港的“城中村”。據(jù)作者調(diào)查所見，一戶農(nóng)戶至少可以租賃約20間15平米左右的房間，一間房間月租金約200元，如果不搬遷，一戶農(nóng)戶每年至少可以獲得約5萬(wàn)元左右的收益，高于蛟龍公司支付的土地年租金。目前，仍有未拆遷區(qū)域三個(gè)，含四個(gè)村民小組，約855畝土地（約57萬(wàn)平方米）的土地尚未拆遷。

蛟龍工業(yè)港通過(guò)租地合約，而非征地的方式，從農(nóng)民手中獲得土地的使用權(quán)，這是通過(guò)市場(chǎng)合約建設(shè)城市的第一步，也是其所有后續(xù)開發(fā)的基礎(chǔ)。

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