（三）調整時期（2004—2012年）

改革開放之后，行政區劃調整逐漸成為調控城市化發展的重要手段，它不僅是推動城市化快速發展的重要引擎，還可以做城市化發展過熱時的鎮定劑。1978—2003年，大量中心城市借助行政區劃變革帶來的制度紅利，獲得了優先發展的機會，成為帶動中國城市化發展的重要龍頭。〔10〕但是，隨著時間的推移，大規模的政區改革帶來的負面影響不斷顯現，因此21世紀初期中國行政區劃調整明顯降溫。2004—2012年，全國各類城鎮型建制數量均基本保持穩定，政區設置進入調整時期。這一時期中國行政區劃調整的主要內容有以下三個方面：

1.城鎮型建制設置的管控。這一時期國家對城鎮型建制設置的控制主要體現在繼續凍結撤縣設市、收緊撤縣（市）設區和繼續鼓勵鄉鎮撤并這三個方面。由圖2和圖3可以看出，2004—2012年中國地級市、縣級市和市轄區數量均基本保持不變。雖然圖形表現相似，但是造成這種情況的原因卻不相同。對于地級市來說，經過前一時期的大規模調整，到2004年時全國只剩下少數西部偏遠地區還保留地區行政公署，撤地設市已經成為偶發情況，因此該時期地級市數量始終保持穩定。對于縣級市來說，由于撤縣設市在這一時期仍處于凍結狀態，因此縣級市數量在 2004—2012 年繼續緩慢減少，從374個降低到368個，減少的主要原因仍為撤縣（市）設區。市轄區在這一時期從845個增加到860個，年平均增加不到2個，產生這個現象的主要原因有以下三點：一是全國地級市數量增長十分緩慢；二是由于土地城市化速度快于人口城市化，國家收緊了對撤縣（市）設區的審批；三是一些城市為了做大市轄區進行了區區合并。〔11〕此外，由圖4可以看出，建制鎮在2004—2012年經歷了數量先減少后增加的過程。暫停撤鄉設鎮和積極推行鄉鎮撤并之后，全國建制鎮數量持續減少。同時，實施鄉鎮撤并能在一定程度上精簡鄉鎮政府人員和機構、降低行政成本、優化城鄉資源配置，以及改善一些區域集鎮布局分散、條塊分割嚴重的狀況，促進鄉鎮健康發展。隨著鄉鎮發展質量不斷提高，撤鄉設鎮在區劃調整實踐中逐漸恢復，自 2009 年起全國建制鎮數量開始增加，到2012年共增加了647個。然而，雖然建制鎮數量有所增加，但是鄉鎮撤并依舊是建制鎮調整的主要手段，國家對小城鎮的發展原則依舊是“ 控制數量、 提高質量”③， 因此2009 年以后我國建制鎮始終保持平穩較慢增長。

2.市轄區管轄區域的重組。這一時期市轄區的數量雖然保持穩定，但是市轄區的空間規模不斷擴大。這是因為，隨著城市化發展從追求城市化率指標的上升轉變為追求城市功能與內涵的提升，國家對市轄區的調整模式逐步從以宏觀尺度的撤縣 （市）設區、切塊設區為主轉向更加注重微觀尺度的區界重組。〔12〕區界重組主要是指：對一個或多個市轄區進行合并或拆分；在市轄區之間進行行政轄區的局部微調；在市轄區和周邊縣（市） 之間進行行政轄區的局部微調；同時從市轄區和周邊縣（市）切出一部分合并設立新的市轄區等。〔13〕區界重組通過重構市轄區地域空間來優化資源要素配置、 擴張城市規模， 并助推城市結構轉型，這種政區調整方式既可以在一定程度上優化城市發展空間、重塑治理結構，又不會引起較大的行政管理阻力，還有助于城市化管理向精細化轉變。因此，通過區界重組對市轄區所轄區域進行空間調整是這一階段我國區劃調整的重點。由表1可知，2004—2012年全國共發生區界重組149次。

3.省直管縣體制的試行。隨著市場經濟和城市化的快速發展，對市領導縣體制的質疑逐漸增多。推行市領導縣體制的初衷是依靠中心城市的帶動作用解決地市分割的問題、 縮小城鄉經濟差距，但是在實踐中，中心城市不但對周邊縣域經濟發展的輻射帶動作用并不明顯，甚至還會出現中心城市利用行政管理優勢對縣域進行盤剝的情況，既所謂的“市吃縣”“ 市卡縣”“ 市刮縣”現象，最終造成“市強縣弱”的局面。鑒于此，進入21世紀后，部分東中部省份先后開始了“擴權強縣”的改革，在經濟管理方面形成了近似于省直管縣的格局。〔14〕2006年，中央1號文件明確指出有條件的地方可以加快推進省直管縣的改革試點。之后幾年國家又陸續出臺了一系列文件鼓勵地方推進省直管縣試點。相比于市領導縣，省直管縣的主要優勢在于能夠減少行政層級、實現政府組織結構的扁平化以及擴大縣域的自主管理權，能夠在一定程度上減少行政管理成本、提高行政管理效率、促進縣域經濟發展。因此，在中央政策的推動下，包括浙江省、山東省、海南省、湖北省在內的不少省份都積極響應，摸索出了不同的省直管縣體制發展模式。但是，整體而言，省直管縣體制改革至今都還處于探索階段，尚未具備大規模推行的基礎。

（四）優化時期（2013年至今）

城市化的快速發展極大地加劇了勞動力、資本和技術等要素在空間分布上的不均衡，導致中國區域經濟發展的差距越來越顯著。中共十八大后，中國社會進入全面深化改革的新時期，中國的城市化也步入了以推進城鄉發展一體化為主要目標的新階段。如果說中國城市化的發展重點在1978—2003年是增加城鎮的數量、在2004—2012年是擴大城鎮規模，那么，在2013年以后，城市化的發展重點則是提升城鎮發展的質量。因此，這一階段行政區劃調整的主要目的是優化城鎮發展空間、完善城鎮結構。具體而言，此階段行政區劃調整的主要內容包括以下兩個方面：

1. 市轄區數量的增加。2013年之后，全國市轄區數量又呈現出快速增長的趨勢。2014年，國家發展和改革委員會發布的 《國家新型城鎮化綜合試點方案》 指出，“選擇符合條件的城市，通過縣（市） 改區，拓展中心城市發展空間”是部分省份推行國家新型城鎮化綜合試點的主要任務。全國市轄區隨之迎來第二輪增長熱潮，2013—2016年市轄區數量從872個增加到954個，平均每年增加31個。2016—2019年市轄區數量增長有所放緩，市轄區總數從954個增加到965個，年平均增加不到3個。這一時期全國通過撤縣（市）設區形成市轄區119個，同時發生區界重組72次，撤縣（市）設區再次成為市轄區調整的主要方式（見表1）。2020年4月，國家發展和改革委員會公布了《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》，其中明確指出要“優化行政區劃設置”，“有序推進‘縣改區’‘市改區’”。可以預見，未來市轄區數量將會繼續增加。

2.撤縣設市的重啟。凍結撤縣設市雖然解決了當時中國城市化發展面臨的突出問題和矛盾，但是在這20年間基本不增設縣級市，導致我國小城市數量過少，并由此導致了一系列新的問題，例如，城鎮結構體系不完善、城市化發展質量不高、城鄉融合發展程度低、城鄉差距不斷增加等等。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，具備行政區劃調整條件的縣可以有序改市；2014年《國家新型城鎮化規劃（2014—2020 年）》 明確提出“把有條件的縣城和重點鎮發展成為中小城市”。之后國家又陸續出臺了一系列相關文件。這意味著全國撤縣設市工作開始逐漸解凍。2013—2016年中國共有12個縣改為市，主要分布在西部地區。自2017年起，東中部地區的縣改市事例開始出現。2018年國家發展和改革委員會印發的《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》中明確提出，“穩妥有序增設一批中小城市，繼續開展撤縣設市、撤地設市”。這標志著我國撤縣設市工作在凍結 20 年之后正式重新啟動。近兩年內，全國東中部地區縣改市的事例不斷增加，可以預見，縣級市將會迎來一個新的發展階段。

三、新中國 70多年行政區劃調整的特征分析

在對新中國70多年行政區劃調整歷程進行深入探索之后，本文進一步總結歸納了新中國行政區劃調整的主要特征，具體內容包括以下五點：

（一）不同時期中國行政區劃調整的主導目標不同

梳理新中國70年行政區劃的調整歷程可以發現，中國的行政區劃調整始終順應國家政治、經濟和社會的發展潮流，時代背景不同，行政區劃調整的主導目標也不相同。新中國成立之初，經濟社會百廢待興，國內外形勢依然復雜嚴峻，此時建立和恢復政治秩序是確保國家穩定和社會發展的基本前提。行政區劃是國家政治制度的重要組成部分，也是國家權力再分配和政策制定的基礎，重建政治秩序勢必要對行政區劃進行調整以維護國家穩定、鞏固中央集權。〔15〕 改革開放后，國家政權穩定，社會發展重新步入正軌，經濟建設開始成為發展中心，相應地，行政區劃調整的政治色彩開始淡化，促進經濟發展開始成為行政區劃調整的主導目標。最突出的表現就是，行政區劃調整成為中國城市化發展的重要推動力。在加速時期， 區劃調整通過撤地設市、 地市合并、撤縣設市、撤縣（市）設區、撤鄉設鎮等手段大規模設置建制市、市轄區和建制鎮，做實地級市、做大縣級市， 培育了一大批中小城市和小城鎮，逐步建立并完善國家城鎮體系。進入21世紀后，中國經濟由粗放型發展向高質量發展轉變，行政區劃調整重點也隨之從增加市鎮數量轉向擴大市區規模，通過撤縣（市）設區、切塊設區、區界重組和鄉鎮撤并等調整手段拓展市鎮規模，提高城鎮發展質量。可以說，促進經濟發展這一主導目標持續了加速時期和調整時期這兩個時期，但是側重點有所不同，前一時期更注重數量的增長，后一時期更注重質量的提升。2013年以來，中國社會進入全面深化改革的新時期。城市化長期的快速發展導致的人口集聚規模和大中小城市布局在空間上不斷失衡，由此引致的政區調整需求也越來越多元化。一方面，一些發展良好的中心城市急劇擴張，與周邊區域一體化的趨勢越來越明顯；另一方面，很多縣和特大鎮的經濟實力不斷增強，其設市需求也越來越強烈。〔16〕通過撤縣設市、撤縣（市）設區、區界重組、鄉鎮撤并、撤鎮設街道辦等模式優化政區空間結構和布局，促進各類要素在空間上的合理流動和高效集聚，成為這一時期中國行政區劃調整的主導目標。可見， 70多年間，新中國行政區劃調整的主導目標大致經歷了“政治穩定—經濟發展—空間優化”這樣一個發展過程。

（二）同一時期不同區域行政區劃調整的重點不同

行政區劃調整的主導目標隨經濟社會發展階段的轉變而轉變這一特征不僅適用于全國，也適用于不同區域。對于中國不同區域而言，每個區域的行政區劃調整的主導目標基本都會經歷“政治穩定— 經濟發展— 空間優化” 這一變化過程。但是從橫截面上來看，由于同一時期不同區域所處的經濟社會發展階段并不相同，因此同一時期不同區域行政區劃調整的側重點也有所不同。這一特征在改革開放之后尤為明顯。改革開放后，中國行政區劃調整與城市化發展密不可分：一方面，行政區劃調整能夠有效地解決城市化發展到一定階段后所產生的城市發展空間不足、區域資源要素配置亟待優化和城市治理體系與治理能力現代化水平有待提升等問題；另一方面，及時地對行政區劃進行適應性調整是中國政府推動城市化發展的重要政策手段。因此，區域城市化發展階段不同使得區域行政區劃調整的重點也不同，并且呈現出自東向西梯度轉移的趨勢。這一特征在當前主要表現為，部分東部沿海地區已經進入區域一體化的發展階段，相應地，行政區劃調整的主要目標也已轉向優化空間格局、提高地方政府的空間治理水平上；中部地區區劃調整則處于由經濟導向向空間治理導向過渡的階段，區劃調整中增設市鎮與空間重組并存；而西部地區則主要處于區劃調整以經濟發展為主導目標的階段，2017 年撤縣設市重啟后，增設小城市與小城鎮將是未來西部地區區劃調整的重要內容。

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