六、國際收支調整機制中的“善意忽略”問題
這場辯論中的少數派觀點對美國國際收支的赤字提出了與羅伯特·特里芬（RobertTriffin）完全不同的解釋，少數派認為國際收支赤字并不代表美國國際收支不平衡，因為這些赤字被來自外國的購買流動性較強的美元資產的資本抵消。這個觀點還認為，美國在國際金融中不只提供流動性，它還提供中介服務，既貸出長期資本也給外國短期資本在美國提供更好的盈利機會。因此，美國不必非要提高利率來遏制過度支出，只要歐洲保持高儲蓄率，自由流動的資本仍然將超出商品與服務的實際轉移。
在這種少數派觀點的支持下，美國對其國際收支赤字的“善意忽略”問題在20世紀70年代初變得更為糟糕。國際收支調整機制中的“善意忽略”問題源自布雷頓森林體系的安排，即美國不承擔維持美元與其他貨幣之間平價的責任。根據國際貨幣基金組織的協定，美國只負責通過買賣黃金來維持黃金和美元之間的固定匯率，而維持美元與其他貨幣匯率的責任則由其他成員國承擔。
從理論上講，在布雷頓森林體系下，金融管理機構對貨幣市場干預的功能是對私有銀行在國際結算中美元短缺時的調整措施。如果一國的國際收支存在赤字，對美元的需求就會增加，美元在與該國貨幣的匯率中就變得越堅挺。為履行布雷頓森林協議規定的義務，該國金融機構必須通過賣出美元進行干預，以便使匯率浮動保持在特定的范圍之內。這些干預行為使用的美元，要么是來自過去的貿易順差，要么是用本國的黃金儲備來購買。前者代表的是在一段時間內平衡國際收支的動態過程，而后者則代表的是以黃金進行的最終結算，因為黃金-美元之間的交易和公開市場干預構成一個完整的過程，二者都是被用來調整私有部門美元的短缺。然而，在實際操作中通過黃金與美元之間的兌換進行結算并不是總能實現，因為國際收支不平衡并不是總能引起金融管理機構的干預。即便出現國際收支不平衡，私有銀行依靠短期資本流動提供的信貸也能維持匯率的均衡。這樣一來，對國際收支不平衡問題的解決就被不斷地推遲。在這種情況下，國際收支不平衡不會立刻導致金融國際機構進行黃金-美元間的兌換。
在美元的黃金窗口關閉后，金融管理機構只有在極特殊情況下才會干預貨幣市場。隨著用黃金進行國際結算的需求不復存在，對國際收支逆差立即調整的壓力也消失殆盡。在1970年代以來的新體制下，國際結算采取的形式是用外匯交易來平衡債務和信貸。如果國際收支無法平衡，各國寧愿推遲結算，依靠國際供應的信貸來彌補缺口。在美元本位制下，美元失去了黃金的支撐，支撐著美元流通的只是眾人信念中的美元購買力而已。在布雷頓森林體系下用黃金進行部分結算的做法停止以后，國際上普遍的做法是用短期借貸來填補經常帳戶結算時的缺口，而且推遲結算的時間越來越長。
在美元本位制下，各國應對國際收支赤字依賴的是融資戰略而不是調整戰略。一國政府在處理國際收支赤字時有兩個選擇。一種是進行調整，即政府進行資源的再分配，此舉可以改變政府的支出，其做法是政府采取緊縮的金融政策和財政政策，減少經濟活動中的貨幣供應量，或提高稅收、減少公共支出以達到減少總需求的目的，也可以轉變政府的支出，依靠價格調整和改變可交易與不可交易商品之間的總支出分配，以促進出口，減少赤字。
另一種是采取融資戰略，政府則可以避免進行資源再分配。當出現國際收支赤字時，中央銀行就出售外匯或對金融市場和外匯市場進行干預以吸引短期資本的流入。為減少一個國家來自國外的凈流動資本的變化對國內購買力造成的負面影響，它們在國內政府債券市場進行公開操作，調整對私有銀行準備金的要求或流動性的比率。在為彌合國際收支的缺口調整公共的和私有的資金流的同時，政府努力使收入、價格、現存的外匯供需明細表以及現行匯率保持不變。
在國內政治中，融資的選項比調整的選項更受歡迎，因為它不涉及收入和價格變化，調整產生的影響更小。不過，選擇融資戰略要求政府能獲得大量國際上接受的流動性較強的資產。美國的中長期國債或短期國債在這時就變得很有用，因為美國金融管理機構在國內市場上公開操作持有大量的政府證券，由于美國能夠經常向外國出售以美元為主的債務，它在調整國際收支不平衡時，有能力創造融資選項所需要的資金流。“善意忽略”的作用是為美國消除調整國際收支不平衡的壓力，否則美國必須要處理國際收支中的逆差問題。由于美國必須通過國際和國內借貸來彌補經常帳戶的赤字，延遲調整就為不斷增長的經常帳戶赤字打開了一條活路，其代價是聯邦債務的不斷增加。在戰后的國際金融秩序中，流動性創造機制中的鑄幣稅問題和國際收支不平衡調整機制中的“善意忽略”問題極大影響了美國國內相關行動主體的行為。
七、政策自主權，預算赤字以及聯邦債務
戰后金融秩序中的鑄幣稅問題使美國政府養成對政策自主權和行動自由的強烈偏好，使它在制定與執行政策時不用擔心外界的壓力。美國對政策自主權的偏好尤其反映在國防開支、減稅和社會支出這3個方面，在這3個政策偏好上，國防開支得到兩黨的一致支持，其中共和黨更支持減稅，民主黨更支持社會支出。
最受美國政府保護的政策自主權領域首推其全球戰略目標。戰后，美國發動了幾場戰爭，包括朝鮮戰爭、越戰、兩次伊拉克戰爭和阿富汗戰爭。如圖1所示，戰爭費用大大提高了國防支出在GDP（國內生產總值）中的比重。在美國的戰爭融資中，最初對戰爭費用的估算總是不及實際支出。盡管行政部門常與國會發生齟齬，但它嚴重依賴追加撥款來為軍事沖突提供融資。這些撥款的數量并不受年度總預算的限制，因此它往往掩蓋了年度預算赤字的實際規模。②此外，美國政府為其盟友提供了大量軍事和經濟援助，海外軍事基地也耗資巨大。1958～1973年間的4屆美國政府雖然都擔心海外軍費開支會對美國國際收支平衡造成負面影響，但是它們從未在維持強大的軍事實力方面回避自己的責任。
圖1 1950～2008年美國聯邦政府在國防與主要戰爭中的費用
注：戰爭費用僅包括2008年6月30日頒布的戰爭撥款法案的金額。以美元現價計算（單位：百萬美元）。資料來源：國防支出與GDP：行政管理和預算局；歷史表格：美國政府預算，2010財年；戰爭軍費：斯蒂芬﹒達蓋特，美國主要戰爭支出，國會研究服務處，2008年7月
減稅是美國政策自主性的另一大主要目標。它始于肯尼迪政府，并得到約翰遜政府在其大部分任期內的支持。后來的共和黨政府，尤其里根政府和小布什政府，也大力支持減稅。如圖2所示，在這兩屆共和黨主導的政府任期里，減稅對政府收入的影響非同尋常。對分紅、利息、資本收益、遺產、饋贈以及企業利潤等方面的征稅，被視為事關企業家階層的命脈。共和黨的減稅立場得到兩個不同版本的供應學派經濟學理論的支撐。早期版本把勞動力擴張和技術革新視為固定要素，認為減稅能夠擴大資本支出，反過來又能促進產能。與之相反，后期版本認為減稅和技術革新以及這種革新帶來的經濟潛能會超過單純依靠增加資本支出帶來的潛能。
圖2 美國大規模減稅的收入效應
注：以美元現行價格計算（單位：百萬美元）。收入效應以兩年（1970～1977）和四年平均（1978～2006）數值為基礎。
社會支出是美國政府第3個政策優先領域。如圖3所示，從20世紀60年代約翰遜政府提出“偉大社會計劃”（GreatSociety program）開始，美國政府社會支出開始迅速增長。一旦社會支出具有政策優先權后，很難再做出改變。約翰遜之后執政的共和黨也接受了這個美國在20世紀60年代確立的政治前提，這一政策一直持續到里根上臺。盡管以里根為代表的共和黨人反對社會支出，但大規模的社會支出并未僅限于民主黨政府。理查德·尼克松和喬治·W·布什都對社會項目進行了大量投資。“偉大社會計劃”的設計者最初主要希望給窮人創造參與主流經濟活動的機會。然而，隨著時間的推移，“偉大社會計劃”出人意料地擴大了各種收入保障項目，促進了福利型項目的出臺。
圖3 1950～2008年美國聯邦政府的社會支出
注：以美元現行價格計算（單位：百萬美元）。資料來源：OMB（2010）
美國政府對政策自主權的強烈偏好體現在它經常同時追求多個成本巨大的政策目標。以下4屆美國政府的例子顯示：美國政府經常是一方面進行導致政府收入減少的大規模減稅，另一方面又同時發動戰爭或者大規模提高國防開支；或者是一方面擴大戰爭規模，另一方面又大幅度提高社會支出。這種過度開支無疑導致了政府預算赤字和聯邦債務的迅速增加，易如反掌的融資和填補赤字與債務的需要為流動性過剩的產生創造了有利條件。
約翰遜政府不僅擴大了越南戰爭的規模，上馬“偉大社會計劃”，同時還拒絕增加稅收為它們融資。1960～1965年間，美國國防開支的年平均增加額僅有1.5%，美國政府預算開支總額的年平均增加額僅有5.1%。等約翰遜擴大越戰規模和推動“偉大社會計劃”之后，美國國防支出的年平均增加額變成18.9%，非國防支出的年平均增加額為13.0%。在約翰遜執政期間，新立法和國防支出的決策根本不與預算準備工作進行協調，對經濟有重大影響的國防決策根本不通報給約翰遜的經濟顧問。越戰讓國防支出迅速增加。在戰爭期間，約翰遜又極力避免放棄自己雄心勃勃的“偉大社會計劃”。同時追求“大炮加黃油”（guns-and-butter）必然要面臨一些障礙，而約翰遜選擇盡量無視或者否決這些障礙。由于這些障礙在財政和預算的政策過程中顯示得最明顯，約翰遜在執政后期索性選擇繞開這些政策過程。①這種沒有限度的政府支出造成了嚴重的通貨膨脹和經濟過熱，極大地打擊了國際社會對美元的信心，這是導致布雷頓森林體系崩潰的主要因素。
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