中國以后將如何區隔“直接當事國磋商談判”與“東盟為維護南海的和平與穩定而采取的行動”？還有，南沙爭端涉及“六國七方”，東盟發揮作用的界限在哪里？文萊是否與印尼一樣僅僅參加海洋劃界談判？南沙島礁歸屬與海洋劃界談判，與油氣開發是否兼容？

在緬甸首都內比都8月初舉辦的東盟地區論壇系列會議期間，中國外長王毅就南海問題提出了一個“雙軌思路”：有關爭議由直接當事國通過友好協商談判尋求和平解決，而南海的和平與穩定則由中國與東盟國家共同維護。這種提法引發了國內外廣泛的關注。那么，這種提法到底意味著什么？如何具體落實？是否還有進一步改進的空間？

雙軌思路的第一點強調“爭議”的“和平解決”應該通過“直接當事國”進行，這意味著中國在中沙（主要是黃巖島）、西沙島礁歸屬和/或海洋劃界上，將堅持既往的雙邊談判立場（即非直接當事國不得參加），而在南沙海域的島礁歸屬和/或海洋劃界上，可以接受多邊談判（南沙島礁爭端涉及5個聲索國，如果僅僅是海洋劃界，還要再加上印尼）。王毅外長沒有再次強調雙邊談判，可能意味著中國在解決南海爭端問題上的立場從“雙邊談判”轉向了“雙邊+多邊”。

雙軌思路的第二點強調“南海的和平與穩定”應該“由中國和東盟國家共同維護”，而不是“由中國與東盟聲索國共同維護”。 這意味著中國現在同意，東盟所有成員國可以而且應該在南海和平與穩定上發揮作用。而中國既往的立場是：南海爭端只涉及四個東盟聲索國，反對某些聲索國把南海爭端當做東盟整體與中國之間的雙邊議題。這一立場也被大部分東盟成員國所接受，尤其是在涉及西沙、中沙海域時。

在區域內的菲律賓與越南，以及區域外的美國與日本等國家的共同策動下，與2009年以前相比，南海問題正在往國際化的方向滑動，而且這一趨勢還可能繼續。這顯然有違新一屆中國政府“強化存在、管控分歧、擴大與東盟共同利益”的南海政策，而且，南海的和平與穩定已經成為東盟成員國共同關心的地區安全問題。故而，王毅講話透露出來的信息是，中國政府似乎有意采取“以區域化來阻斷全球化”的應對思路。這一新政策呼應了東盟的要求，有助于中國構建與東盟的“命運共同體”，并防止南海問題進一步國際化，尤其是阻止區域外大國直接干涉南海問題（美國在內比都會議前拋出的“凍結行動三建議”就是個顯例）。

問題是，這一政策如何操作。即使是直接當事國只有兩個的“981事件”與“黃巖島僵局”，一樣被東盟認為影響了地區安全。“981事件”發生不久東盟外長就發表聲明表示對南海局勢“嚴重關切”。中國外交部發言人華春瑩的反應是：南海問題不是中國與東盟與中國之間的問題。那么，中國以后將如何區隔“直接當事國磋商談判”與“東盟為維護南海的和平與穩定而采取的行動”？還有，南沙爭端涉及“六國七方”，東盟發揮作用的界限在哪里？文萊是否與印尼一樣僅僅參加海洋劃界談判？南沙島礁歸屬與海洋劃界談判，與油氣開發是否兼容？共同開發是否可以先期進行？對于油氣開發中的爭端，東盟發揮什么作用？

很可能，中國政府也不是沒有意識到諸如此類的問題。王毅宣示“兩軌思路”的場合不是中國-東盟外長會議，而是在會后舉行的記者招待會上。這提示，“兩軌思路”還沒有被當做一個很正式的政策進行宣示。

無疑，“兩軌思路”展示了新意，是中國推進南海爭端解決的最新努力。但南海爭端是個復雜的系統工程，還要有其他的措施配套，才能推進這個復雜系統的運轉。為此，中國至少可以在以下幾處發力：

在南海問題上從“模糊戰略”轉向“清晰戰略”。東盟國家是中國的鄰國，比中國弱小許多。他們對快速崛起的中國不可避免地會產生警惕、害怕心理 ，中國需要做的是增加他們的信任而非增進他們的害怕。而清晰戰略正有助于他們消除擔憂、增進信任。

東盟國家主張盡快制定“南海行為準則”，中國曾經的主張則是，對制定進程要有“合理預期”。隨著中國-東盟命運共同體、21世紀海上絲綢之路、周邊戰略、自貿區升級版等概念的提出，深化中國-東盟關系、避免南海新爭端的必要性不斷提升。而制定“南海行為準則”既有助于管控爭端行為也符合中國的長遠利益，因此，中國可考慮給“合理預期”確定大致的時間表。這也是清晰戰略的一部分。

最關鍵的是，中國宜把自己的歷史性權利主張清晰化，然后加上《聯合國海洋法公約》賦予的權利，從而構成中國關于解決南海爭端的完整、可操作主張。“九段線性質”這一 難題也將在這個過程中得到解決。（本文發表在《世界知識》2014年9月1日刊，作者：薛力）

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