講政治：“路線”之爭
政治挑戰包含兩個層面，既表現為兩黨和府院之間的路線之爭，也表現為共和黨內部的派系分歧。
一直以來，美國府院、兩黨之間無法在赤字和減支問題上達成妥協，主要分歧出在“錢從哪里來”的問題上。奧巴馬的解決方案很直接——開源，亦即對高收入人群和大企業提高征稅力度。而這對于共和黨而言，是不可接受的。在保守的共和黨人看來，這不僅涉及兩黨的“路線之爭”，也涉及美國社會利益分配方向的“體制之爭”，輕易不能妥協，必須與“社會主義總統”奧巴馬斗爭到底。
因此，共和黨提出了他們的解決方案——節流，即節國內改革項目的流，向軍費補貼。在忌憚武人坐大的美國政治文化中，共和黨這種立場并不十分政治正確，但他們有自己的說法。他們認為，從2011年超級委員會失敗起，華盛頓的預算政治便始終建立在犧牲美國軍事利益和國家安全的基礎上，五角大樓分攤了高達50%的政府減支比例，擁軍派始終沒有獲得有效、有力的話語權，而這與權力制衡的美國政治理念是背道而馳的。共和黨認為，任何結束減支和終止預算上限的改變，都應從結束這種針對軍方的不公平局面開始。
除了府院和兩黨的路線之爭，掌控了參眾兩院的共和黨在軍費問題上也有內訌，并不像一些人想象的那樣全部支持軍費增長。他們分為兩派，一部分是國防問題上的鷹派（或稱“擁軍派”）；另一部分是政府開支保守派，秉承小政府的理念（以及相應利益），抗拒美國“大政府化”。3月初，作為對白宮預算提案的回應，眾議院預算委員會提出了自己的方案，包括5230億美元基礎預算和940億海外OCO。這基本反映了開支保守派的立場，即繼續通過OCO賬面堵缺口。此方案一出，立刻招致白宮、軍方，以及共和黨鷹派（尤其是參議院共和黨）的口誅筆伐。前者已揚言否決該方案，后者則批評這些黨內同志“無視美國嚴峻的軍事安全環境”。
就這樣，圍繞2016財年及其后預算上限的設置等問題，華盛頓形成了三方對峙的局面：一方是白宮、軍方及其在國會山支持者所結成的同盟；一方是共和黨的“擁軍派”；一方是共和黨的預算保守派。這三方并未形成穩定的等邊或等腰三角結構——白宮與共和黨“擁軍派”都希望打破預算政治現狀，但他們在大預算、政府作用、社會財富分配等重大路線問題上有根本分歧，而這些問題又都投射到了軍費僵局上。共和黨鷹派與預算保守派試圖彌合彼此之間的分歧，但以目前形勢來看，妥協同樣難以輕易達成。
可見，美國此番“漲軍費”，與其說預示了美軍走出拮據并戰略轉型，不如說是又一次預算政治的熱身。即便五角大樓的算盤打得山響，決定軍費和戰略規劃能否落實的還是更高層面的矛盾與妥協——包括府院之爭、兩黨之爭、黨內矛盾、社會利益分配的體制之爭等。目前看來，短期妥協面臨技術和程序性難題，而中長期解決方案則取決于深層政治障礙能否突破。
至于判斷美軍對外界的安全影響，有很多線索可以梳理。軍費方案固然是一個參考指標，但應該始終放在政治博弈的框架下審視。政治維度的缺失，容易導致兩個問題：一是高估美國安全戰略成形的統籌性；二是相應地低估其政策走向的變數。而這兩點，又會進一步導致我們對美軍力量的誤判。
總之，美國2016財年軍費預算的大戲已拉開帷幕，我們未雨綢繆的同時，無需過分強調地緣政治在其中的影響。反倒是美國國內政治生態，值得我們仔細加以考量，因為這才是決定美國軍費及軍事轉型能否實現的關鍵變量。
文/祁昊天 美國喬治城大學安全研究中心 澎湃新聞
