（三）邊界問題解決前維持邊境現狀是中印共識，但印方以“雙方對實控線位置存在不同認識”為由不斷單方面改變邊境地區現狀

在邊界問題最終解決前嚴格尊重和遵守實際控制線以及澄清實際控制線曾是中印雙方達成的共識，兩國也曾推進過澄清實際控制線進程。對于尊重和遵守實際控制線，以及澄清實際控制線，中印簽署的多份協定和雙邊文件中有過明確規定。例如1993年協定第一條明確規定，“在兩國邊界問題最終解決之前，雙方嚴格尊重和遵守雙方之間的實際控制線”，“必要時，雙方將在對實際控制線有不同認識的局部地區共同核定實際控制線的方向”。[18]2005年政治指導原則協定重申了嚴格尊重和遵守實控線的原則，并指出中印聯合工作小組和中印外交和軍事專家小組根據協定繼續工作，其中就包括澄清實際控制線。[19]2006年11月，中印聯合宣言也強調，“雙方同意，在已商定的參數基礎上，盡早完成交換標明各自對整個實控線走向認識的地圖的進程。”[20]印度國防部長辛格（Rajnath Singh）承認，從20世紀90年代末至2003年，中印雙方進行了實控線的澄清和確認工作。[21]為此目標，中印聯合工作小組及專家組在這方面做了不少工作，雙方于2002年就爭議較小的中段實控線首先交換了各自的位置地圖。[22]

中印雙方在是否繼續推進澄清實際控制線進程上的立場產生分化。中印對實控線的不同理解導致澄清實控線的工作難度極大，整個核實進程于2005年實際告停。[23]實際上，中方不愿繼續推進澄清實際控制線進程，一是對實際控制線無法取得共識，導致澄清工作遇到難以逾越的障礙；二是澄清實控線工作導致邊界問題進一步復雜化，已經背離了“一攬子解決”的大思路；[24]三是盡管1993年協定第六條規定“本協定所提及的實際控制線不損及各自對邊界問題的立場”，但澄清后的實際控制線未來有成為兩國正式邊界的可能，而對此中印兩國并沒有共識。在此背景下，中方不再強調澄清實際控制線。可以看出，因對實控線認識存在巨大差異，加之澄清實際控制線的難度與后果的不確定性，對于是否推進澄清實際控制線進程，中印雙方的立場產生分化。對于澄清實際控制線的困難與后果，印方立場顯然與中方不同。近年來，印度將盡快澄清和劃設實控線作為處理邊界問題的主要外交策略。2014年9月習近平主席訪印期間，莫迪總理就表示，盡快劃定實控線將極大地有助于雙方維持邊界地區的和平與安寧。2015年5月莫迪訪華并在清華大學演講，提及印方提出重新澄清實控線的原因。印方在2015年3月第18次特代會和2016年4月第19次特代會上也試圖將盡快澄清實控線列為主要議題。[25]可以說，重啟澄清實際控制線進程，成為印方就邊界問題與中方互動的重要議題。

印方以“雙方對實控線位置存在不同認識”為由，指責并炒作所謂的“中國侵入”，強化對爭議領土的事實管控，迫使中方回歸實控線澄清進程。中印雙邊多種協定規定“雙方一切活動不得超過實際控制線”，但印方以對實控線位置存在不同認識為借口，頻繁越線制造對峙事件。為此，印度官方與媒體經常炒作并指責所謂的“中國軍隊侵入”。印度國防部年度報告自2013～2014年度以來始終宣稱，印度和中國對邊境上一些區域的實控線認識不同，雙方按照各自對實際控制線的認知巡邏，因此發生越線事件，并且開始指責解放軍在例行巡邏中越來越自信。[26]自2017～2018年度以來，所謂的解放軍“侵入”（transgression）次數開始出現在印度國防部年度報告中，認為2017年中方的“越界”次數比2016年有所增加。[27]有印度學者認為，中國通過永久占領一些早些時候剛剛巡邏過的地區，可能是在試圖向印度展示一個既成事實，為澄清實控線的討價還價做準備。[28]實際上，印方以“雙方對實控線位置存在不同認知”為借口制造越線和挑釁，除試圖強化對爭議領土的事實占領與管控外，也有試圖迫使中方回歸實控線澄清進程的考量。

（四）印度單方面改變印控克什米爾現狀，挑戰中方主權權益，加速推進邊境地區基礎設施和軍事能力建設，試圖尋求對中方形成軍事優勢

中方一直反對印方將中印邊界西段的中方領土劃入印度行政管轄范圍，但印方以單方面修改國內法律的形式繼續損害中方的領土主權。2019年8月5日，印度廢除賦予查謨和克什米爾“特殊地位”的憲法370條款，將查謨和克什米爾重組為兩個聯邦直轄區。針對印方單方面改變克區現狀，中方表示印方的舉措挑戰了中方的主權權益，有違雙方關于維護兩國邊境地區和平安寧的協議，印方的舉措對中方不產生任何效力，更不會改變中方對相關領土行使主權的事實和進行有效管轄的現狀。[29]2020年9月29日，中國外交部發言人重申，中方不承認印度非法設立的所謂“拉達克中央直轄區”，反對在邊境爭議地區開展以軍事爭控為目的的基礎設施建設，并同時指出長期以來中國邊防部隊在實控線中方一側活動，嚴格遵守兩國間相關協定協議。[30]

印方加速推進中印邊境沿線基礎設施建設，試圖通過在中印邊境地區大力推進基礎設施建設彌合差距。印度于1993/1994財年啟動了邊境地區發展計劃（BADP），其初期主要目標是發展邊境地區基礎設施以促進邊境安全部隊部署，后來擴展到民生領域。2006年，印度政府要求邊境公路組織（BRO）在2012年之前沿著中印邊境建設總長3324公里的61條公路。[31]2014年上臺不久的莫迪政府要求環境部加快許可審批進度，出臺推進BADP新舉措，試圖通過加快速度修路架橋，彌合邊境地區的基礎設施差距。2016年7月，莫迪政府決定至2020年年末沿中印邊境建成73條公路[32]，總里程達3812公里。據報道，2014年至2020年，印度BRO沿中印邊境修建了6條隧道，現在約有19條隧道在修建中，修建的橋梁長度達14450米，修建的公路里程達4764公里。[33]此外，到2022年12月，沿邊境穿過所謂的“阿魯納恰爾邦”（我藏南地區）、查謨-克什米爾、錫金、北阿肯德邦和喜馬偕爾邦的所有61條戰略公路都將完工，總長達3417公里。[34]印度單方面抵邊修建設施，甚至越線進入中國領土構工設障。尤其是在加勒萬河谷事件中，印方是在雙方認可的中方實控線一側進行包括行車道路、便橋等基礎設施的修建，還試圖在相關地區進行哨所設置。[35]對于印度在中印邊境的基礎設施建設，印度學者就認為，莫迪上臺后將加強基礎設施建設作為國家首要任務，如今中印邊境印度一側基礎設施建設有巨大飛躍，并對威懾中國發揮了作用。[36]有學者認為，邊界對峙有多種原因，其中近年來印度邊境基礎設施變化是一個主要的直接原因[37]，而且印方邊境基礎設施建設正在以某種方式改變邊境現狀[38]。

印度軍方將中國定位于“戰略對手”和“敵人”，啟動北部邊境能力發展計劃，加大對中印邊境地區的軍事力量部署，試圖尋求對中方形成軍事優勢。與中國從來沒有將印度定位于“戰略對手”不同，印度軍方炒作“中國威脅論”，將中國定位于“敵人”和“戰略對手”，認為印度需要準備應對中國和巴基斯坦“兩線作戰”，甚至要為“兩線半戰爭”做好準備。[39]在中印邊境地區，印度更重視取得對華軍事優勢，近年來將戰略從“勸阻遏制”調整為“主動遏制”，增加在邊境地區的軍事部署。[40]2013年12月，印度政府在對安全部隊能力進行評估的基礎上，批準了“北部邊境能力發展計劃”，旨在通過引進兵力倍增器和必要的戰斗和后勤要素來增強陸軍的進攻和作戰能力。[41]為此，印度通過在東段邊界組建新型山地軍和偵察營，在西段邊界成立“印藏邊境警察部隊”新司令部并增建哨所，在邊界全線加強機場建設并配備先進軍機等軍事部署，[42]試圖通過軍事手段強化對爭議領土的事實管控。2018年5月，莫迪政府還推出“印藏邊境警察部隊”擴容計劃，包括新增9個營的兵力、1個前方指揮總部、12個巡邏營地和47個邊防哨所，并計劃在未來幾年內完成。[43]加勒萬河谷事件前，印度又重提這一計劃。[44]2019年10月，印度軍方表示，印度軍隊將在與中國的交界處設立“綜合戰斗群”以更好地應對未來挑戰，并計劃在四五年時間讓陸軍完全轉型為“綜合戰斗群”。

二 解決中印邊界問題面臨的難點

隨著邊界對峙呈多發態勢，邊界管控機制面臨挑戰，維護邊境地區和平安寧的難度上升。尤其是加勒萬河谷事件后，信任措施建設面臨前期成果遵守與后續步驟規劃的雙重危機，解決邊界問題的緊迫性顯著上升。然而也要看到，解決中印邊界問題目前仍面臨諸多阻礙因素，兩國政治與戰略互信基礎、彼此民間認知現狀、印度戰略界對華認知以及印度對華政策趨勢、印方對領土主權的談判立場等，都導致短期內達成一個公平合理和雙方都能接受的解決方案的可能性較低。

（一）中印民眾交往有限，相互認知有進一步負面化趨勢，中印雙邊關系發展的民意基礎受到侵蝕，解決邊界問題需要的友好氛圍遭到破壞

中印民眾聯系日益緊密，但與中印兩國人口規模相比，兩國民間交往仍十分有限，這影響到兩國民眾對彼此形象的構建。據統計，2017年，入境印度的中國游客達24.72萬人[45]，入境中國的印度游客有81.9萬人[46]。盡管中印雙方早就認識到加強相互聯系尤其是民間接觸的重要性，兩國人員往來也于2017年超過百萬規模，但相較于兩國27億人口總量，雙邊民間交往仍十分有限。而且，近年來啟動的人文交流的執行效力，離兩國領導人共識的預期仍有距離，而金奈非正式會晤設定的2020年“中印人文交流年”系列活動，也因新冠肺炎疫情及邊界局勢緊張未能有效執行。2019年10月，印度大學撥款委員會向印度大學發出通知，要求所有與中國的學術合作都必須得到印度內政部和印度外交部的批準[47]，這有可能對中印兩國的教育尤其是大學間的交流與合作產生負面影響。

長期以來中印兩國民眾對彼此形象的構建并不順暢，尤其過去三四年兩國民眾缺乏相互了解導致彼此認知進一步倒退，印度民眾的反華情緒高漲，增加了解決邊界問題的難度。據皮尤研究中心全球態度和趨勢調查發現，2016年有31%的印度受訪者對中國持好感，但到2019年這一比例降至23%；在同一時期，對中國持負面看法的受訪者比例卻從36%升至46%。[48]尤其是對中國經濟增長和來自中國的投資，分別有61%和54%的印度受訪民眾認為是“壞事”，只有20%和24%的民眾認為是“好事”。皮尤研究中心2012年9月和10月發布的兩份調查報告顯示，中國民眾有62%對印度持消極看法，甚至有24%認為是敵對的。[49]在此背景下，中國越來越被印度民眾視為對印度利益有害的鄰國，而印度也日益被中國民眾理解為“不友好”的國家。可以說，盡管與事實完全不同，但在邊界問題上“印度是受害者”而“中國是邊界現狀改變者”，這種民眾認知在印度是根深蒂固的。實際上，中印同處上升期，兩國民眾都有強烈的民族尊嚴與民族情感。一方面是中印兩國民眾交往有限，彼此的形象構建出現負面化傾向，相互理解的大環境還未形成；另一方面是邊界與領土關乎國民感情與國家利益，更易觸發強烈的民族意識和普遍的家國情懷。目前，強烈的民族意識和民族主義導致印度莫迪政府在應對邊界問題上的政策空間被壓縮，這無疑增加了解決邊界問題的難度。顯而易見，印度民眾對中國的認知趨于負面化，這使印度莫迪政府對華政策的靈活性受到限制。同時，加勒萬河谷對峙導致雙方嚴重肢體沖突后，與中國國內輿論相對冷靜客觀不同，印度國內輿論的反華情緒高漲，這一定程度上增加了雙方關于對峙部隊脫離接觸的外交與軍事努力的難度，后續邊界談判的不確定性增大。

轉載請注明：北緯40° » 中印邊界問題困境、解決難點與未來前景