晚清重臣李鴻章晚年曾有一番著名的感慨，自嘲“辦了一輩子的事”，卻從未能“實在放手辦理”，大抵只是事急時想辦法暫圖敷衍一時，“如一間破屋，由裱糊匠東補西貼”而已。只不過這在局勢尚無太大挑戰時，“即有小小風雨，打成幾個窟窿，隨時補葺，亦可支吾應付”，但在面臨“三千年未有之變局”時，終究左支右絀，無法有效應對——因為說到底，這需要中國完成脫胎換骨的現代化轉型。

雖然這說的原本是政事，但借以描述清代的國家財政制度，同樣可謂絲絲入扣。像所有農業社會的王朝一樣，清政府的最主要收入來源是田賦，也因其重要性而被稱為“維正之供”；但問題在于，這是一種固定的土地稅，無法因應社會變遷和重大挑戰，其結果是人們在現實中不得不采用各種變通的法子來勉強敷衍。尤其到了晚清軍興和洋務運動，各項現代化事業都急需資金，而中央卻無法通過加增田賦正項來籌款，在倒逼改革的形勢之下又無力因應，這一傳統制度也就此走到了盡頭。可以說，清代田賦制度的興衰本身就是中國現代轉型的最好縮影，折射出這個農業文明社會中的各種問題，也最典型地體現出其轉型之難。

裱糊匠困境

作為一項制度，田賦最突出的特征是其靜態的制度設計。因為田賦征收的標準是根據地畝，與戶口、收益并無直接關系。舉例說，張三家有兩畝田地，稅額就根據其土地大小肥瘠折算，至于他投入肥料、人力，又或旱澇，最終造成每年收成起伏，稅額都固定不變，也不會因為他子孫添丁而多繳田賦，此即康熙時確定的“滋生人丁，永不加賦”的“仁政”。

不難看出，這一制度如欲成立，前提是社會變動極小，因為除了新開墾土地，否則在理論上田賦的額度是無法增加的；矛盾的是，它本身所提供的制度激勵，又加劇了這一困境，因為既然添子添孫不會導致“加賦”，那么人口增長也就自然隨之而來，連窮山深谷也被開辟略盡，要增加田賦正項更難上加難。這在平日尚可，但遇到大災、戰亂等重大變故時，就不免窮于應付。然而，最棘手的還是那種漸進、累積的變遷：人口增加/流動、農業產量提高、物價波動、土地買賣都會不同程度上影響社會生活，然而此種稅制卻無法對此作出相應調整。

日本學者巖井茂樹曾以“原額主義”來概括明清時代財政結構的特征：由于僵硬而固定的正額財政收入無法彈性、動態地回應社會變動與經濟擴張的需要，當社會發展、國家機構職能擴大時，新增的財政需求就必然被迫在正額之外另謀出路。其結果是導致一種雙重的現象：一方面是幾乎一成不變的田賦正收，另一面則是具有很強彈性的額外財政。這種制度安排的命門就是對重大變故缺乏準備，所謂“事急從權”，有事時所能賴以敷衍過去的，就只有一系列的權宜之計。

簡言之，這種僵化的財政制度日益落后于現實狀況，勢必造成一種“裱糊匠困境”：一個官員既要完成上級的任務，明面上的正式制度不足應對卻又不準變更調整，那他就不得不東貼西補，通過虧空、挪移、浮征等各種復雜的非正式經費體系來保障基本的運作。王業鍵斷言：“地方政府所需經費的80%或90%不得不依靠各種附加稅去獲得。”按黃仁宇的說法，這意味著現實運作中出現兩個“不可調和的極端：原則上不折不扣地遵從嚴格的秩序，而事實上卻是越來越多的對該原則的侵犯”。

可以想見，由于歷史變遷的累進效應，越到后面，早先定下的規矩就越難執行，就好像小時候合身的衣服，隨著身形長大就越來越捉襟見肘。或許也因此，此前王業鍵的名著《清代田賦芻論》所討論的時段是1750-1911年間，因為正是從乾隆中期開始，這一問題變得嚴重起來。周健這本《維正之供》所討論的時段近似，稍稍提早到雍正中期的1730年，恐怕正是因為此時攤丁入畝、耗羨歸公，使原本非正規的經費合法化了，清代田賦制度的基本框架也由此奠定；然而演變到后來，火耗已等同于正項，人們只能重啟循環，再度尋找非正式的手段來彌補制度規定與現實之間的落差。就此而言，這一“烏托邦式的制度設計”幾乎從一開始就埋下了無法解決的問題，而此后的近兩百年基本上就是一部不斷補漏洞、直到再也無法補上為止的歷史。

以往對清代田賦制度和國家治理的研究，大多在兩個層面展開：一是采取社會史的視角，注重國家與社會之間的關系；二是財政史的旨趣，著眼于中央與地方之間田賦收入分配、財政管理的問題。但如果把視野放寬到清代中晚期長達兩百年的尺度，或許也可以體會到，田賦制度的興衰同樣也可說是中國從傳統體制向現代轉型的晴雨表。

多層級的權力博弈

清代田賦制度在執行中的這種“裱糊匠困境”，有助于我們理解一個看似矛盾的悖論：傳統帝制時代的王朝財政制度按說是集權的，但現實中卻不得不保持一定程度上的分權；而近代太平軍興，權力按說已下放到地方督撫手中，但就國家的財稅汲取能力而言，卻得到了大大提升。這是因為，雖然清代的財政管理以高度中央集權為基本原則，但按弗朗西斯·福山在《國家構建》中的界定，其國家行為范圍很廣（理論上是無限的），在現實中的執行力則受到各種限制；而晚清厘金、關稅等一系列財政改革，雖然對中央權力有所制約，但地方政府的權力范圍卻無形中擴大了，其執行力則大大提升。這意味著，對于晚清的百姓來說，自己所遭受的橫征暴斂很可能更嚴密、也更無變通之道可以躲避。

這兩個時期因為分屬古代史和近代史，其差異性在學界一直習以為常，《維正之供》打通了其中的隔閡，發現其中貫穿始終的變遷線索，但卻似乎反過來低估了近代國家能力的增長。因此，他強調清代的財政管理都受到治理成本與技術的限制，在現實操作中不得不下放權力，依靠地方完成賦稅征收。用馬寅初的話說，中央擁“集權”之虛名，地方收“濫權”之實惠。周健則認為這一兼有“集中”與“分散”的管理模式是戶部-省-州縣等各級政府間的“包征包解”。類似的治理模式，實際上不僅限于財政，社會學家周雪光稱之為“行政發包制”，即中央提出目標，由各地結合實際，靈活完成。然而這種非正式的“分權”，并非西方那種權責明晰的“分權”，因為理論上清代一切收支均屬“中央財政”而不應存在“地方財政”，地方既非權利主體，在現實中仍然沒有獨立的、制度化的權利保障，那么地方各級政府如欲解決自己的經費問題，仍須在灰色地帶另找辦法。

循著這一思路，我們或許也可以對晚清的現代轉型有一個新的認識：中央權力之所以下到地方督撫手中，原因之一是地方在社會動員、制度變革等方面，比朝廷的應對更及時、更靈活，也更有辦法開拓潛在的新財源，由此能更好地應對挑戰。近代的厘金等一系列新稅種和財政變革，大多起于地方，為地方督撫坐大奠定了財政基礎。正因為中央與地方之間財權、職能不明，并不存在“國家之事”與“地方之事”的區別，因而原先朝廷有權征用任何地方收入，但局勢變化時，地方督撫也可以反過來暗中侵蝕中央權力——乍看情形大變，癥結卻仍是雙方權責邊界模糊。

在帝制時代，君主無須任何理由來為自己分配資源的做法辯護，因為他的決定即是天意。這也意味著地方各級缺乏正當理由來為自己爭取利益，因為理論上它們都不應抗拒這一決定；然而它們畢竟又有自己的利益需要維護。由于“利益”是不能公開活動的，也沒有正式渠道可以為自己爭取，理論上不應存有“私心”，因而上級也不會付出激勵成本以促成個人利益與組織目標一致，最終反而使得這些博弈更隱蔽化，建立盤根錯節的非正式機制來保護法外的既得利益。這實際上鼓勵了在現實運作中，采取種種“弱者的武器”，鉆空子、能鬧事、傍權勢，因為不如此就無法維護自己利益。就像清代漕糧負擔，大多落在那些既無權勢、又不“滋事”的“安分小民”頭上，所謂“收漕一事，原屬欺善怕惡”。

這些現象，都表明當時的中國仍非一個現代國家，其分配、交稅所依據的與其說是普遍意義的法律秩序，倒不如說是根據不同層級之間復雜的權力博弈。《法國對突尼斯保護權的起源》一書中說，19世紀時的突尼斯在向內陸部落征稅時，“越是小的部落越要定期納稅，而大的部落則要政府每年同它們討價還價甚至動武，才征收到實物或現金”，這反映的是雙方權力的對比：“直接稅的征收反映了一種封建制度，人民不是按照假定的或真實的收入來納稅，而是相反，根據他們的勢力或對抗的能力來決定。”在這一意義上，晚清督撫控制下的“省級財政”的形成，折射出的是中央-地方權力關系的消長。

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