1970-1976：為何能逐步展開“晚、稀、少”的生育控制？

在毛澤東以及他代表的“革命”理念的影響之下，”三年自然災害”之后的“上層思想”中，有關人口控制的理念一直不能轉化成為人口政策，理性的計劃官僚只能透過將革命話語模糊化從而獲得政策執行的合法性。1970年代，雖然政府在全國范圍內并未展開像“一胎化”那樣嚴苛的控制政策，但總和生育率（育齡婦女平均生育子女數）卻實現了從6到2至3的轉變。這里既因為毛澤東本人（在林彪事件后）對一線事務放松了管理，也因為中央計劃官僚出于計劃思維的務實推動以及地方干部出于政績考量的政策創新。

在這個過渡時期，衛生部軍事管制委員會推廣上海市嚴橋公社經驗——“落實到人”與財政補貼的國家干預計劃生育——是一個標志性事件。這時，地方政府“落實到戶”的工作方法才開始逐步建立起來。隨后，中央政府也逐漸形成相對一致的人口調控目標以及全國性的“晚、稀、少”政策方針。1973年7月，在周恩來的領導下，國務院成立了由國務院領導同志、有關部門和部分省、市負責人共二十三人參加的計劃生育領導小組。同年，人口發展第一次列入國家國民經濟和社會發展五年計劃和年度計劃，正式提倡實行“晚、稀、少”的計劃生育政策。從這些政策過程來看，推動關鍵進展的大都是具有計劃思維的理性官僚，而不是以革命和運動治國的政治家。

值得一提的是，這一時期的“晚、稀、少”政策，目標仍然是二胎，手段上沒有強制，這與1977-1983年間嚴格計劃、強制執行的“一胎化”形成了鮮明的對比。而其背后的根本原因仍然是領導層的理念尚未統一。

1977-1983：為何開始實行“一胎化”？

改革開放以后，理性的計劃官僚占據政府管理職務，鄧時代的發展話語與計劃思維在控制人口的問題上達到了高度的內在一致。根據梁中堂的分析，“因為他們沒有人民的理念，所以就可以去辦毛澤東時代似乎應該辦而未能辦的事情。”當時計生宣傳畫中的“抓計劃生育、促經濟發展”是一句與“為革命抓計劃生育”完全不同的口號，前者邏輯一致；而如前所述，后者僅是不能自圓其說的宣傳。至此，“上層思想”已經統一在控制人口以促進經濟發展之上–要發展，就要形成資本積累，就得減少消耗，壓縮人口分母。

伴隨著工業化與改革開放，城市人口壓力激增，按照官僚思維、部門理性，具有生育控制理念的領導人始徹底放開手腳推動計劃生育。根據梁中堂的理解，計生部門的生存沖動及其領導的個人政治抱負，極大地促使計劃生育變成了國策。然而，這種強調個人行動的解釋其實也是包含在規范結構的解釋里的。我們不妨作一反事實推理：如果沒有發展與計劃的政治話語與經濟戰略，即便國家計劃生育委員會以及國務院的相關領導做出再多的政治運作，這個政策也不可能變成全面鋪開的基本國策。

當時最核心的幾位中央領導人都對人口政策的目標形成了統一的認識，鄧小平、陳云以及李先念都明確在公開場合提倡“只生一個”。1978年6月，國務院副總理陳慕華兼任國務院計劃生育領導小組組長，在6月26至28日的領導小組第一次會議上，她提出一對夫婦生育子女數“最好一個、最多兩個”；10月，中央委員會迅速通過了這次會議的報告并要求各地區貫徹執行。從1979年初的全國計劃生育辦公室會議開始，“最好一個、最多兩個”的提法開始逐漸向“只生一個”的生育政策轉變，1979年底到1980年初，“提倡一對夫婦只生一個孩子”已經成為《人民日報》首頁的大寫標題。同時，地方省市也積極響應中央的政策，上海更是從1979年9月1日開始全面實施獨生子女政策。在手段上，1970年代上海等地方的制度經驗迅速推廣到全國范圍，“書記掛帥，全黨動員”，口號上的“提倡”在地方落實時無一例外都變成了“強制”。如鄧小平后來回顧性的總結：“用行政的、經濟的辦法都可以，只要能〔使人口增長〕降下來，就是最大的勝利。”1979年1月27日，《人民日報》甚至發表社論提出“對于只生一胎，不再生第二胎的育齡夫婦，要給予表揚；對于生第三胎和三胎以上的，應從經濟上加以必要的限制”。與之相應的結果便是，1979年，全國計生手術總數從1978年的1,963萬例增長到了2,829萬例，其中結扎手術從1978年的328萬例增長到了696萬例，二者的增幅均是1971年以來的最高值。

與此同時，人口普查的數據也加強了決策者控制人口的信念。1982年7月的三普結果顯示1981年的自然增長率為14.55‰，而1980年的自然增長率僅是11.87‰，這一不降反增的態勢更讓決策者感受到了人口形勢的嚴峻。緊接著在1982年12月，全國人大五屆五次會議通過的重新編制的“六五”計劃，就提出要嚴格控制人口的增長，再次強調“大力提倡一對夫婦只生一個子女”，并定下了1985年將自然增長率控制在13‰以內的目標。在這樣的目標壓力下，1983年以來，剛上任不久的計生委主任錢信忠在全國推廣他認為最有效的“一胎上環、二胎結扎”。當年全國計生手術例數達到了5,279萬例，同比增幅達到了67%，其中結扎手術達到了2,066萬例，同比增幅為300%。總數和增幅均達到了有數據記錄以來的歷史之最。

轉載請注明：北緯40° » 從政治精英理念轉型的視角解釋中國人口政策的歷史分期