加拿大的空中交通管理(ATM)早在20年前就交由非營利性的私營企業NAV CANADA運營。這一做法取得的成功，激發了美國總統特朗普對FAA空管體系進行改革的決心，甚至促使美國國會開始考慮自身空管體系的改革，并將其私營化問題提上了議程。我國現階段也面臨航班激增、空管運行效率低下、技術設備換代等問題，回顧NAV CANADA的成功之路，或許可為我國空管體系改革提供思路。

在加拿大民用航空領域私有化浪潮中，1996年非營利性私營公司加拿大導航公司（NAV CANADA）在以15億美元收購政府資產后，正式成為加拿大民用航空導航系統 (ANS)的所有者和運營商。自成立以來的20年間其一直在為加拿大國內和國際空域提供著空中交通管理、機場咨詢服務、天氣簡報和航空信息服務。2016年，NAV CANADA已經發展成為每年管理1200萬架飛機、收入達14億美元、凈收入為3700萬美元(2016財年)的ANS運營商。

2017年8月21日，NAV CANADA宣布從9月1日起對所有商用航空客戶平均降低其導航服務基本費率的3.5%（由于2017年度的空中交通量增長超過了5%）同時退還客戶過去所支付的4.6%的費用，金額達6000萬加元。此外，自2018年3月1日起對于通用航空的費率也將有所降低。

NAV CANADA為何私有化?

1996年之前，ANS由政府機構運營，主要是通過向航空公司收取一定的航空稅來支撐自身發展。ANS缺乏資金，導致每年需要財政撥款近2億美元并引起了嚴重的連鎖反應——基礎設施的破舊、服務質量的低下、不斷增加的赤字以及創新系統及重大發展項目的滯后，進而導致航班延誤率上升，航空公司的服務水平下降、運營成本不斷攀升。

面對公眾的持續不滿與抱怨，更多專家認為加拿大空管體系是公共服務管制的僵化，沒有對客戶需求的反應機制，而是與運營目標脫節的制度規章。為解決上述ANS所存在的問題，提高民用ANS體系運營的質量與效率，加拿大政府與航空公司最終溝通決定交由一家自主航空導航服務提供商(“ANSP”) 運營，希望其比政府所運營的ANS系統更高效和更具靈活性。

NAV CANADA成為全球ANS私有化的典范

國際民用航空組織(ICAO)一直都是空中交通管理系統私有化的有力倡導與推動者。ICAO認為ANS供應商應確保來自機場和ANS資源用戶所支付的收入公開透明地再投資于后續運營和發展所需的設施中去;確保機場和ANS的用戶直接為他們使用的基礎設施或設施的維護與發展做出貢獻(即“用戶支付”原則);減少政府的融資負擔;鼓勵商業文化的成長，便于效益的增加及服務質量的提升;允許私人資本市場投入，由于公共部門的借貸限制，私人資本市場的介入將會隨著組織形式的改變而逐步成為可能;明確管理職能和業務職能兩者間的分離。

ICAO在這一問題上經常邀請其成員國進行會談，以積極促進、解釋和宣傳設立空管“自治實體”。在ICAO的推進下，越來越多的國家最終選擇將自身的ANS私有化。

組織結構的改革是成功的基礎

NAV CANADA在公司利益協商過程中，進行了各利益相關者研究并接受了新西蘭所采用的三方企業董事會模式。NAV CANADA的章程規定，董事會由15名成員組成，其中10人由加拿大航空委員會（NACC）、加拿大商務航空協會（CBAA）、聯邦政府和工會4個創始組織選出。董事會同樣選舉了4個獨立董事，確保來自于不同的利益相關方(政府、國家航空、地區航空公司、民營航空、通用航空和勞工)都有非股份公司的決策權利。

“911”事件之后，歐美航空經濟出現衰退，對NAV CANADA而言是災難性的，其最大的客戶——加拿大航空公司（Air Canada）宣告破產，該公司當時持有NAV CANADA資產股權超過4500萬美元。隨著交通流量的整體減少，NAV CANADA在經濟衰退期間的收入下降了10%以上。

為了解決上述問題，NAV CANADA采用“均衡漸近”的政策，要求所有利益相關者共同維持公司的財務穩定，最終NAV CANADA挺過難關。盡管在經濟衰退期間航空領域整體遭受經濟困難，但NAV CANADA還是保持并獲得了AA級的投資評級。至2005年8月，加拿大資產凈值同2004年相比增長了13%。2006年8月，該公司獲得了12億美元的收入，盈利達6300萬美元。

NAV CANADA對創新的持續投資

NAV CANADA意識到創新驅動是發展的最好戰略選擇，于是在創新技術領域投入了大量資金，并通過漸進式升級現有技術。

NAV CANADA改進了加拿大自動化空中交通管理系統(CAATS)，提高衛星覆蓋范圍以及加拿大空中運行數據自動化能力，同時為空中交通管制員提供了更多有力支持，數據自動化使得管制員從以往傳統的繁忙人工程序(如字條交接、人工審核等)得以解放。該系統每年可為航空公司用戶節省近1億美元的運營成本。

為了改善空中交通管理（ATM）軟件，同時減少成本、提高效率，NAV CANADA選擇自主開發內部系統和產品體系，并在該領域取得了一定成就，其中觸摸屏式的飛行顯示系統已出售給英國國家空中交通管制系統。

用戶付費準則

1996年，前ANS的主要收入來源是向航空乘客征收的航空運輸稅（被正式取消）。而現在NAV CANADA采取用戶付費原則。

NAV CANADA主要按照飛行距離的長短對所服務的飛行活動進行收費，同時采用自主開發的在線計算器預估航空公司的飛行成本。由于NAV CANADA為非股權盈利結構，所以只收取足夠覆蓋成本及維護公司安全與效率的運營費用。

2016年，隨著加拿大的空中交通流量的迅猛增長，加上有效的成本控制及積極的戰略投資，NAV CANADA已為航空公司節省1億多美元的延誤成本、航路付費成本、過站停放成本、碳排放成本、燃油成本、飛機損耗成本等運營成本。

NAV CANADA的成功給世界各國空管體系提供了有益的經驗借鑒，我國站在歷史的關鍵節點，中國民航必須要統籌行業發展全局、明確發展方向、加強創新驅動、全面深化改革，才能引領民航空管系統在發展的道路上穩步前行。

文/劉凡，中國民航局上海安全監督管理局 來源：國際航空

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