印度獨立以來的邊疆治理及成效

摘要：獨立以來，為了維護國家的安全與穩定、領土的完整、邊疆的和諧，印度中央政府采取了一系列的政治、經濟、民族、宗教、文化和社會措施。這些措施也讓印度中央政府實現了邊疆治理的目標，但是中央政府的邊疆治理不僅僅只是實現中央政府的邊疆治理目標，邊疆地區的反響也是中央政府邊疆治理成效的主要反映。而邊疆地區對中央政府的邊疆治理卻有不同的看法，主要表現在兩個方面：一方面是對中央政府的邊疆治理予以認可；另一方面是對中央政府邊疆治理的不滿。

一、邊疆治理

要理解邊疆治理的成效就首先必須要清楚什么是邊疆，什么是邊疆治理，邊疆治理的成效又主要表現在哪些方面？只有知道了這些，方能更清楚地了解邊疆治理的成效。

（一）邊疆

邊疆是指一個國家“比較邊遠的靠近國境的地區或地帶”。在古代，由于對邊界概念的認識不足，“所以把王朝國家統治的邊緣地帶視為邊疆”。隨著社會經濟的發展，尤其是工業革命以來的技術飛速發展，對邊疆的認識逐漸拓展。從陸地邊疆擴展到海上邊疆，航空器出現以后，又擴展到“空疆”。２０ 世紀５０ 年代，航空航天的快速發展，邊疆的概念延伸到了“天疆”。此外，邊疆的概念還從“有形邊疆”向“無形邊疆”發展。如果說，陸疆、海疆、空疆和天疆屬于“地理邊疆”的范疇，那么如今的“信息邊疆”，“文化邊疆”，“經濟邊疆”等邊疆形式則稱之為“無形邊疆”。由于研究的對象國———印度自獨立以來的發展情況而言，本文的著重點將主要放在印度的“陸疆”。邊疆只針對地域遼闊的大國，而非領土面積較小的國家。“對于大國而言，邊疆是個無法回避的話題。其根源在于，國家疆域較大，則內部在次區域上的多樣性便是必然的事實”。而小國則并沒有邊疆可言，也就不存在所謂的邊疆地區。可是，學術界并沒有明確究竟一個國家的領土應該達到多少平方公里，才能稱之為大國。在實際生活中，例如像印度這樣擁有320萬平方公里的國家，也沒有聲稱有邊疆地區。這樣一來，我們在研究印度的邊疆時，通常是把印度與其他國家相連接的次級行政地區稱之為邊疆。

（二）邊疆治理

邊疆治理是“國家對邊疆問題的解決”。邊疆治理的主體是中央政府，對象是該國的邊疆地區。中央政府基于某種目的，采取與其他地區不一樣的治理措施，從而達到預期效果的一種政治實踐。邊疆地區與其他地區的區分主要是中央政府“采取特殊的措施加以治理”。邊疆治理的內容有很多，包括邊疆行政體制、中央和地方的管理機構、邊境管理、邊防（國防）、周邊外交、民族政策、宗教政策、經濟開發、文化政策、治邊思想等。而綜合起來就是政治措施、經濟措施、軍事措施、文化措施、宗教措施、民族措施等。不同措施針對的是不同的邊疆問題。可在眾多的邊疆治理措施中，政治措施顯得尤為重要并處于主要地位，而經濟措施、文化措施、宗教措施、民族措施和文化措施等其他措施則處于次要地位。所以，在邊疆治理的過程中，要有針對性和重點性，戰略性和戰術性相結合的治理方略。

（三）邊疆治理的成效

邊疆治理成效主要是指中央政府的治理是否達到或者超過預期目標。評價這種邊疆治理成效的模式有很多種，主要有采用公共管理中的績效評價方式，比如從價值分析、對象評估和自我評定等方面來評價；有采用經濟發展數據的多少來評價邊疆治理的成效如何，比如邊疆地區的GDP發展如何、人均收入的變化來判定；也有選定幾個方面來研究邊疆治理，比如普瑞敏在《從異域到邊疆：民國時期對云南的經營》一文中就采用了“交通通信網絡、國家認同形塑、民族經濟發展三個方面評估民國西南邊疆經營策略的成效”；還有從具體分析在邊疆地區的主要建設成果來評價，比如修建水利工程、學校、寺廟等。本文采用績效評價中的對象評估來觀察印度中央政府邊疆治理的效果，即邊疆地區如何看待中央政府的邊疆治理。

二、邊疆治理的措施

印度獨立以來，為保證邊疆地區的和平與穩定，消除邊疆地區分裂主義的思想，中央政府為此采取了一系列的措施。例如對印度東北部地區實行“閉關鎖區”的政策，就是為了防止境內外分裂主義勢力對印度東北部地區造成嚴重影響。除此之外，印度中央政府的邊疆治理措施包括政治措施、經濟措施、民族措施、宗教措施、社會措施和文化措施。這些治理措施集中體現了印度中央政府邊疆治理的目標。

（一）政治措施

政治措施是印度邊疆治理的首要措施，也是最重要的措施之一。它包括中央對邊疆地區的政治認可、邊疆地區的和平與穩定、邊疆人民政治權利的實現等。這些政治措施的實施，實現了印度邊疆地區的政治目標的實現。第一，中央政府的政治認可。這一措施集中體現在分邦、憲法賦予邊疆地區政府和人民同等權力和邊疆地區的戰略重要性方面。首先在分邦上，1956年，印度邦重組法案生效，按照此法案，印度“按語言分界對各邦界線進行重劃”，而后為了印度地區平等，尤其是邊疆地區的平等，印度中央政府又重新劃分了幾個邦，例如阿魯阿恰爾、梅加拉亞、米佐拉姆和那加蘭從阿薩姆邦分離出來獨立建邦。其次，中央政府頒布憲法和法律，賦予邊疆政府和人民與印度其他地區和政府同等權利。中央政府認為邊疆地區的邦政府與其他地區的邦政府享有同樣的權力，中央政府不歧視也不區別對待各邦。同時認定邊疆人民同印度其他地區的人民一樣享有選舉、參與政治活動、受教育等權利。例如印度憲法第八十條規定，國會中來自地區邦選舉的不超過238名代表，這就意味著邊疆地區也可以通過選舉進入國會。最后，印度邊疆地區作為印度國防第一線，對印度國家戰略實施非常重要，中央政府也通過一系列的政治措施表明了印度邊疆地區對于中央政府的重要性。對查謨與克什米爾邦、印度東北部的地區等邊疆地區實行“閉關鎖區”的政策，保證印度中央政府戰略實施。

第二，中央政府維護邊疆地區的和平與穩定。印度邊疆政府由于語言、民族、宗教等多元化，以及境內外分裂主義勢力的頻繁活動讓印度邊疆地區飽受沖突的苦惱。為此中央政府通過加強印度邊疆地區邊境管控，加強邊疆地區的軍事存在，對邊疆地區武裝組織實施打擊和談判的方式，進而維護了邊疆地區的和平與穩定。在印度東北部，印度中央政府在中印邊境、印緬邊境和印孟邊境均實行邊境管控；近年來，印度加大中印邊境的軍事力量，2015年4月，印度國防部下令在阿魯阿恰爾邦增兵8000人，并聲稱“印軍在藏南可以開槍殺人，有豁免權”；同時對克什米爾、印度東北部地區以及東部地區的武裝組織實行既打擊又談判的方式，2003年逮捕印度分裂主義組織“民族陣線”領導人納伊姆·艾哈邁德·汗，指控該嫌疑犯“向查謨與克什米爾邦的武裝分裂分子提供活動資金”。

第三，印度中央政府保證邊疆人民政治權利得以實現。印度中央政府通過選舉的方式，利用政黨的角色，保證邊疆人民也能和其他地區的人民一樣參與到國家的政治生活中來。2014年的印度大選，僅阿薩姆邦就有18723032人參與，占到阿薩姆邦總人口的72％。印度東北部地區的政黨發展的較快，例如阿薩姆邦1986年才出現第一個政黨，而如今在阿薩姆邦包括地方性政黨、全國性政黨在內有數個政黨，其中包括阿薩姆人民聯盟、阿薩姆少數民族聯合陣線等在內有8個政黨。地區性政黨的發展以及全國性政黨的涌入，讓邊疆地區的政黨政治發展較快，政黨政治豐富了邊疆人民的政治生活，邊疆人民通過政黨等角色積極爭取邊疆人民的政治權利，從而實現邊疆人民的政治訴求。

（二）經濟措施

如果政治措施是印度中央政府邊疆治理的基礎，那么經濟措施是中央政府邊疆治理的重要手段和方式。經濟措施進一步鞏固了印度中央政府邊疆治理的目標和效果。印度中央政府的經濟措施主要表現在以下幾個方面。

第一，印度中央政府平衡地方財力。由于印度邊疆地區的經濟發展極不平衡，在印度邊疆地區出現了某些地區發展較快，而某些地區嚴重滯后。印度中央政府為了平衡各地區的財力，實行財政分稅制和一套財力平衡機制。包括中央與地方的財權劃分，對各地財政支持，設立相關部門專門處理財力平衡事宜等一系列的舉措，讓各地均衡發展。尤其是重點發展邊疆偏遠、貧困地區的扶持，“從印度中央計劃委員會安排的地區援助項目看。對克什米爾、米佐拉姆、那加蘭、錫金、特里普拉邦等這些以邊境地區為主的特區所提供的項目援助的贈款比例也高達90％，其他地區的贈款比例最多也不過70％。”

第二，基礎設施建設。印度邊疆地區的基礎設施建設遠遠落后于印度其他地區，例如印度東北部地區的經濟基礎設施建設就低于全國平均水平，其中阿魯阿恰爾邦2012年的道路總長14980千米，只占全國總長3965394千米的0.37％。為此，印度中央政府加快推進邊疆地區的基礎設施建設，在查謨與克什米爾邦，自2005年以來，印度開通了多條通往該地區的道路，并且還將繼續擴大與查謨與克什米爾邦的道路連接，同時也在推進查謨與克什米爾邦通往尼泊爾的道路。盡管印度邊疆地區的基礎設施依然落后于其他地區，但是經過中央政府的努力推動，邊疆地區的基礎設施建設邁入了發展快車道。2014年，印度中央政府爭取了亞洲開發銀行1.252美元的資金升級印度東北部地區的公路。與此同時，印度中央政府還向世界銀行貸款1.07億美元修建從米佐拉姆邦到緬甸和孟加拉國的公路。

第三，加快推進印度邊疆地區與周邊國家的經濟聯系，促進邊疆地區的經濟發展。印度中央政府的戰略舉措是邊疆地區經濟發展的重要推動因素，例如印度中央政府一方面加快對外開放力度，給古吉拉特邦、西孟加拉邦等地區帶來了巨大的發展機遇；另一方面限制印度諸如克什米爾、錫金和印度東北部地區的開放力度，導致這些地區的經濟發展嚴重滯后。如今，印度當局政府有意加快推進印度邊疆地區的開放力度，這其中包括印度東北部、查謨與克什米爾邦。印度中央政府努力推動“東向政策”，加快印度東北部地區的開放力度；與此同時，印度還積極融入孟中印緬經濟走廊、“一帶一路”戰略之中，這些經濟大通道的建設，對于印度東北部地區、查謨與克什米爾邦等邊疆地區的經濟發展都有巨大的帶動作用。例如印度《政治家》在2015年4月5日發表評論稱，中國的“一帶一路”戰略將會給印控查謨與克什米爾邦的經濟發展帶來巨大機遇，中印查謨與克什米爾邦的陸路通道有望再次開放通行。

第四，中央政府積極推動邊疆地區的經濟發展，提高人民生產生活水平。印度邊疆地區大多是貧困地區，這里產業單一，人民生活水平普遍不高。因此，印度中央政府采取了一系列減貧扶貧、推動邊疆社會經濟發展的措施。例如印度東北部地區的“社區資源管理項目”就旨在提高政府在民生領域的服務效率和解決其他經濟項目在推行過程中遇到的困難與問題。印度中央政府通過改善邊疆地區人民的生活生產條件，進一步提高邊疆人民的生產生活水平。這有利于加強邊疆人民與印度中央政府的關系，從而增加邊疆地區人民對印度中央政府的認同度和向心力。

（三）民族措施

在印度獨立后的尼赫魯執政時代，印度的民族沖突事件相對較少，而到了后尼赫魯執政時期，印度的民族沖突事件迅速上升，成為影響印度中央政府邊疆治理的主要障礙。印度邊疆地區的民族沖突事件在尼赫魯執政時期與后尼赫魯時代迥然不同主要歸因于印度當局政府所采取的民族措施不同。獨立后，印度邊疆治理的民族措施主要有以下幾個方面。

第一，不承認印度“民族”群體的存在。學術界一致認為印度是一個多民族國家，擁有80-200個民族，這些民族分屬于歐羅巴人、蒙古人和尼格羅－澳大利亞人等三大人種。但是獨立后，“印度政府卻不認為自己是個多民族國家，而只承認內部有文化、宗教、語言、種姓和階層等差異或多樣性”。這一“民族”不認同措施方面抵消了“單一民族國家”構建帶來的負面影響；另一方面又便于印度中央政府的管理。

第二，印度中央政府在邊疆地區實行“部族隔離”政策。印度在英殖民時期就在印度邊疆地區實行“分而治之”的政策，不僅阻礙了印度民族的融合，也埋下了分離主義的禍根。在印度獨立之初，印度政府繼承了殖民時期的“部族隔離”政策，導致印度邊疆少數民族長期被壓制發展，權利得不到保障。如今，印度政府仍然實行“一個國家，一個民族”的政策，推行民族同化，使得邊疆地區不同民族間的文化隔閡越來越深，民族沖突越來越多。由于印度政府管理不善，在印度東北部地區時常在移民民族與當地少數民族之間發生沖突，2014年8月，阿薩姆邦發生在原著民和穆斯林之間的民族沖突，導致近30名穆斯林被殺。

第三，保持多樣性給予族群特性發展空間。印度中央政府雖然堅持實行“一個國家，一個民族”的政策，但是這個政策的負面影響問題多多，印度中央政府不得不轉變某些民族措施，保證邊疆地區的民族穩定與和諧。其中保持邊疆地區民族多樣性，給予族群特性發展空間便是其中之一。印度邊疆地區是少數民族的聚居地，尊重每一個民族和保證每一個民族繼續存在下去是當前印度中央政府民族措施的重要舉措，而給予族群特性足夠的發展空間是印度中央政府推行民族措施重要方式。

第四，民族反分裂主義。在印度東北部、克什米爾等邊疆地區，是印度民族分裂主義運動較為猖獗的地方，20世紀80～90年代，發生在旁遮普邦的卡利斯坦運動，都是印度民族分裂主義運動較為活躍的地方。為此，印度中央政府加大民族反分裂主義措施：第一制定嚴格的法律法規，例如1958年出臺的武裝部隊特別權力法案就旨在規定軍隊在執行武裝叛亂時的特別豁免權；第二，加大民族分裂主義高發地區的駐軍和軍事打擊；第三，加強對民族分裂主義活躍地區的管控，包括在印度東北部地區和查謨與克什米爾邦實行“閉關鎖區”、邊境嚴控的措施；第四，中央政府加大對民族分裂主義勢力的談判和收編的力度。這些積極措施的出臺，保證了印度邊疆地區領土的完整，維護了邊疆少數民族地區的和平與穩定。

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