黨的十九屆四中全會(huì)提出，“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”。要完善國(guó)家行政體制，優(yōu)化政府職責(zé)體系，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，健全充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性體制機(jī)制。“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系。”行政區(qū)劃體制是中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的重要組成部分，具有基礎(chǔ)性、全域性、穩(wěn)定性的重要特征，不僅關(guān)系到政府組織結(jié)構(gòu)、政府治理體系乃至中央和地方兩個(gè)積極性的發(fā)揮等，還關(guān)系到生產(chǎn)力布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障、共建共治共享的社會(huì)治理乃至生態(tài)文明建設(shè)等。新中國(guó)成立70年來，中國(guó)特色行政區(qū)劃體制構(gòu)建與優(yōu)化已經(jīng)成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民依據(jù)憲法法律，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

習(xí)近平總書記明確指出，“行政區(qū)劃本身也是一種資源”。我國(guó)行政區(qū)劃體制作為中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制的重要組成部分，具有基礎(chǔ)性、全域性、穩(wěn)定性的重要特征。應(yīng)該說，通常意義上講的省、市、縣、區(qū)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等是行政區(qū)劃體制的表現(xiàn)形式。實(shí)際上，新中國(guó)成立以來，現(xiàn)代行政區(qū)劃體制的構(gòu)建及優(yōu)化，植根中國(guó)大地與深厚中華文化，沒有使歷史悠久的行政區(qū)劃發(fā)生瓦解或斷裂，而是尊重行政區(qū)劃規(guī)律并依托傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，注入新鮮血液與新型內(nèi)涵，不斷適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展、現(xiàn)代生產(chǎn)力布局與城市化格局等穩(wěn)步優(yōu)化，從而全面形成了以層級(jí)體系和廣域市制為基干、以城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)、以全國(guó)統(tǒng)籌和上下貫通為基質(zhì)、以穩(wěn)定秩序和催化活力為基調(diào)的中國(guó)特色行政區(qū)劃體制。不僅聯(lián)結(jié)著個(gè)人、地方與國(guó)家，有助于實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)美好生活的向往，而且有力促進(jìn)了傳統(tǒng)血脈與現(xiàn)代創(chuàng)新相得益彰，更增強(qiáng)了人民主體性，激發(fā)了群眾創(chuàng)造性，有效地加強(qiáng)了黨和國(guó)家與廣大人民群眾的血肉聯(lián)系，已經(jīng)成為堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 充分體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征。新中國(guó)成立之初，行政區(qū)劃體制就備受重視，成為黨領(lǐng)導(dǎo)下地方與基層政權(quán)建設(shè)的重要組成部分。當(dāng)時(shí)，黨的中心工作是建立和鞏固新生的人民政權(quán)，行政區(qū)劃體制的構(gòu)建不僅要有利于中央對(duì)地方的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)，還要有利于人民群眾參與國(guó)家事務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)管理、社會(huì)事務(wù)管理。在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期各大戰(zhàn)略區(qū)的基礎(chǔ)上，全國(guó)分為華北、東北、西北、華東、中南、西南六大行政區(qū)，劃小省制。人民政權(quán)穩(wěn)固之后，進(jìn)一步確立了中央對(duì)行政區(qū)劃的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建了行政區(qū)劃體制與體系。1954年《憲法》第五十三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國(guó)分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。”同時(shí)還規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的設(shè)立、撤銷、更名，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)；其余各類縣級(jí)以上的行政區(qū)劃的變更由國(guó)務(wù)院審批”。不僅如此，黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民歷史性地創(chuàng)設(shè)了嶄新的民族區(qū)域自治制度，如今已經(jīng)成為人民當(dāng)家作主制度體系的重要組成部分。

行政區(qū)劃始終堅(jiān)持深入貫徹黨的總體部署，明確行政區(qū)劃體制的改革方向。黨的十一屆三中全會(huì)以來，根據(jù)我國(guó)改革開放的新要求，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)行政區(qū)劃體制改革，實(shí)行和完善了市管縣體制，進(jìn)一步推進(jìn)中心城市發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。1982年12月中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于省市自治區(qū)黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》出臺(tái)，兩個(gè)多月后，《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》發(fā)布，不僅認(rèn)為市領(lǐng)導(dǎo)縣體制已為歷史經(jīng)驗(yàn)所證實(shí)，而且認(rèn)為是符合社會(huì)主義建設(shè)客觀規(guī)律的。“實(shí)踐證明，這樣做好處很多，是符合社會(huì)主義建設(shè)客觀規(guī)律的成功經(jīng)驗(yàn)。”“已有的經(jīng)驗(yàn)證明，這樣做既促進(jìn)了工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，又不會(huì)削弱縣和大城市郊區(qū)的工作。” 市領(lǐng)導(dǎo)縣體制在相當(dāng)程度上也可以視為省向地級(jí)的放權(quán)。1990年代，開創(chuàng)性地建立了香港和澳門特別行政區(qū)制度；2010年以來，為了切實(shí)加快縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)各地大力推進(jìn)了省直管縣（市）試點(diǎn)工作。

黨的十八大首次將省管縣寫入黨的報(bào)告，提出“優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”的要求。將完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)一步作為全面深化改革的總目標(biāo)后，2018年《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》開宗明義指出，“行政區(qū)劃管理工作應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)頂層規(guī)劃”。“行政區(qū)劃的重大調(diào)整應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告黨中央。”顯然，行政區(qū)劃體制優(yōu)化必須堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，今后將進(jìn)一步圍繞貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署，明確責(zé)任，調(diào)配力量，健全機(jī)制，完善黨對(duì)行政區(qū)劃工作的領(lǐng)導(dǎo)制度。

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展 深刻反映國(guó)家治理的價(jià)值取向

堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就必然要求堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展。實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，帶領(lǐng)人民創(chuàng)造幸福生活，是黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。新中國(guó)成立以來，行政區(qū)劃體制構(gòu)建與優(yōu)化以人民利益為旨?xì)w，堅(jiān)持以人民為中心的價(jià)值取向。

新中國(guó)成立之初，華北、東北農(nóng)村基層政區(qū)建制基本上沿襲原行政村，而華東、中南、西南則大多沿存大鄉(xiāng)制。為了進(jìn)一步完成鞏固人民民主專政、深入發(fā)動(dòng)群眾、實(shí)行土地改革等任務(wù)，全國(guó)鄉(xiāng)建制呈現(xiàn)趨小化傾向，1951年政務(wù)院《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》規(guī)定，“應(yīng)酌量調(diào)整區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）行政區(qū)劃，縮小區(qū)、鄉(xiāng)行政范圍，以便人民管理政權(quán)，密切政府與人民群眾的聯(lián)系，充分發(fā)揮人民政權(quán)的基層組織的作用，并提高行政效率”。北方主要將行政村升格為鄉(xiāng)，而南方則是將大鄉(xiāng)劃小。在實(shí)行小鄉(xiāng)制時(shí)期，全國(guó)鄉(xiāng)總數(shù)由1951年21萬多個(gè)增加到1952年的27萬多個(gè)，增加了近1／3的鄉(xiāng)建制，平均一個(gè)縣要轄百余鄉(xiāng)，這給縣級(jí)行政帶來相當(dāng)?shù)睦щy，故而在縣與鄉(xiāng)之間增設(shè)了派出機(jī)關(guān)——區(qū)公所，承擔(dān)以往縣—鄉(xiāng)之間許多群眾事務(wù)。

1980年代中后期城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的新變化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的異軍突起，小城鎮(zhèn)發(fā)展備受重視。1984年《關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》要求農(nóng)村工業(yè)適當(dāng)集中于集鎮(zhèn)，使集鎮(zhèn)逐步建設(shè)成為農(nóng)村區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)文化中心。11月《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部〈關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告〉的通知》發(fā)布，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“適當(dāng)放寬建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行鎮(zhèn)管村體制”，“加速小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差別”，為此，小城鎮(zhèn)成為1980年代以來農(nóng)村發(fā)展的重要主題之一。建制鎮(zhèn)的數(shù)量不斷提升，從1978年2173個(gè)增加到1984年10月民政部《關(guān)于調(diào)整建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》的5698個(gè)，再增加到1998年的19216個(gè)，近乎改革初年的9倍。與此同時(shí)，在城市社區(qū)，我國(guó)通過基層行政區(qū)劃調(diào)整，建立了黨和國(guó)家密切聯(lián)系群眾，縱向到底、橫向到邊的社會(huì)治理制度。即，通過鎮(zhèn)管社區(qū)、街道體制改革、居委會(huì)和村基層群眾自治等，完善了基層治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)與居民自治的良性互動(dòng)。

十八大以來，通過行政區(qū)劃優(yōu)化及其措施配套，牽引公共服務(wù)資源優(yōu)化配置，更好地滿足人民群眾的美好生活需要；同時(shí)，《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》的頒布，明確規(guī)范了行政區(qū)劃設(shè)置前后的社會(huì)參與路徑。設(shè)置之前，必須提交“征求社會(huì)公眾等意見”材料；設(shè)置之后，又要求“應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告”，從而更好地完善行政區(qū)劃設(shè)置方案，更精準(zhǔn)地貼近公眾的實(shí)際需求，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、安全感、幸福感。

圍繞社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè) 有效服務(wù)國(guó)家治理體系完善

我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)在不同的歷史階段具有相應(yīng)的主要任務(wù)，而行政區(qū)劃體制的構(gòu)建與優(yōu)化有效服務(wù)了國(guó)家治理的體系完善。

1952年底，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，“一五”計(jì)劃時(shí)期是我國(guó)首次大規(guī)模、有重點(diǎn)地進(jìn)行工業(yè)建設(shè)的時(shí)期，也是新中國(guó)建立獨(dú)立工業(yè)體系的奠基時(shí)期，國(guó)家的主要任務(wù)是實(shí)施經(jīng)濟(jì)計(jì)劃振興國(guó)民經(jīng)濟(jì)。為此，1954年撤銷了大行政區(qū)，14個(gè)直轄市降為3個(gè)，合并了一些省級(jí)政區(qū)（30個(gè)歸并為20個(gè)），并確立民族自治制度。1958年之后，由于國(guó)家戰(zhàn)略向工業(yè)化發(fā)展的轉(zhuǎn)向，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改為生產(chǎn)職能突出的人民公社體制。

黨的十一屆三中全會(huì)確定黨和國(guó)家工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，相應(yīng)成為行政區(qū)劃體制優(yōu)化的根本任務(wù)。1980年8月，全國(guó)人大通過決議成立深圳、珠海、汕頭、廈門4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)；1988年4月全國(guó)人大通過《關(guān)于設(shè)立海南省的決定》和《關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議》；海南成為我國(guó)最年輕的省份和最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)。中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)特區(qū)極大促進(jìn)了改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1990年代以來，我國(guó)城市新區(qū)建設(shè)拉開序幕，1992年設(shè)立上海浦東新區(qū)；2005年6月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)，成為我國(guó)新時(shí)期第一個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)；2009年4月國(guó)務(wù)院批復(fù)同意南匯區(qū)行政區(qū)域劃入浦東新區(qū)。新世紀(jì)以來，全球化、信息化和區(qū)域一體化進(jìn)程日益深入，我國(guó)城市發(fā)展向大都市圈和城市群拓展。“十一五”“十二五”和“十三五”規(guī)劃連續(xù)“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，行政區(qū)劃也在此背景下發(fā)生深刻重組，呈現(xiàn)行政區(qū)劃規(guī)模優(yōu)化和區(qū)域聯(lián)動(dòng)強(qiáng)化等特征。一方面，省會(huì)城市、副省級(jí)城市率先撤縣設(shè)區(qū)，擴(kuò)大行政區(qū)劃規(guī)模，增強(qiáng)中心城市的輻射帶動(dòng)能力以外，近年來，一些區(qū)域次一級(jí)中心城市也逐步擴(kuò)大城市規(guī)模，更好地承接省域中心城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，構(gòu)建合理的城鎮(zhèn)空間和功能體系；另一方面，在大都市區(qū)周邊、區(qū)域發(fā)展重要軸線和省域邊界地區(qū)撤縣（市）設(shè)區(qū)或設(shè)市，不僅有利于跨行政區(qū)的規(guī)劃協(xié)調(diào)、交通銜接、政策對(duì)接和溝通協(xié)作，而且加強(qiáng)邊界地區(qū)的空間治理和城市建設(shè)，如長(zhǎng)三角地區(qū)地級(jí)市行政區(qū)劃調(diào)整逐步體現(xiàn)與一體化發(fā)展的緊密關(guān)聯(lián)；都市圈內(nèi)的撤縣（市）設(shè)區(qū)，通過區(qū)縣重組來擴(kuò)大市轄區(qū)規(guī)模，增加輻射帶動(dòng)能力，形成與區(qū)域生產(chǎn)力布局相適應(yīng)的行政區(qū)劃格局。

城鎮(zhèn)化是國(guó)家現(xiàn)代化的必由之路，為此，逐步推進(jìn)了撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)、撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、撤鎮(zhèn)設(shè)街等城市行政區(qū)劃的體制轉(zhuǎn)換。我國(guó)城鎮(zhèn)化率從新中國(guó)成立初期的12%到2018年接近60%，相應(yīng)地，從1949年至2018年，我國(guó)確立了城市型主導(dǎo)的行政區(qū)劃體系與體制，推動(dòng)地級(jí)市從54個(gè)到293個(gè)，縣級(jí)市從66個(gè)到375個(gè)，市轄區(qū)從368個(gè)到970個(gè)，鎮(zhèn)從2968個(gè)（1983年）到21297個(gè)，街道從5304個(gè)（1983年）到8393個(gè)，穩(wěn)步形成了適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的行政區(qū)劃體制。

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