【內(nèi)容提要】民族區(qū)域自治制度運(yùn)行實(shí)效一直受到人們的關(guān)注。法律地位的確立及發(fā)展，推進(jìn)了民族區(qū)域自治制度的實(shí)施，但受多種因素影響，尤其在經(jīng)濟(jì)全球化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善的背景下民族關(guān)系呈現(xiàn)復(fù)雜化態(tài)勢(shì)，民族區(qū)域自治制度實(shí)施效果堪憂，引起更大關(guān)切。剖析民族區(qū)域自治法制建設(shè)的困境，創(chuàng)新民族區(qū)域自治制度運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)民族區(qū)域自治制度發(fā)展完善，顯得非常迫切。

【關(guān) 鍵 詞】民族區(qū)域自治制度/實(shí)施效果/改革/完善/制度創(chuàng)新

一、民族區(qū)域自治制度法律地位的確立及運(yùn)行實(shí)效

(一)民族區(qū)域自治制度法律地位的確立

民族區(qū)域自治制度在我國(guó)的實(shí)施，可以追溯到1947年5月1日第一個(gè)省級(jí)自治地方——內(nèi)蒙古自治政府的成立。建國(guó)前夕，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》(簡(jiǎn)稱(chēng)《共同綱領(lǐng)》)專(zhuān)章闡述了新中國(guó)的民族政策，并明確把民族區(qū)域自治確定為一項(xiàng)基本國(guó)策。1952年，中央人民政府發(fā)布《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》(簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施綱要》)，對(duì)民族自治地方的建立、自治機(jī)關(guān)的組成、自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)利等重要問(wèn)題做出明確規(guī)定。此后，民族區(qū)域自治制度憲政地位在我國(guó)得以確立，民族區(qū)域自治制度政治地位實(shí)現(xiàn)法律化，民族區(qū)域自治法律制度逐步完善。

第一，《憲法》對(duì)民族區(qū)域自治制度憲政地位的確認(rèn)。1954年《憲法》在總結(jié)《共同綱領(lǐng)》實(shí)行民族區(qū)域自治經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，規(guī)定了民族區(qū)域自治制度的基本內(nèi)容，確立了民族區(qū)域自治的性質(zhì)及在國(guó)家中的地位、實(shí)行民族區(qū)域自治的基本原則，使民族區(qū)域自治作為我國(guó)的一項(xiàng)基本憲政制度以國(guó)家根本大法的形式固定下來(lái)。1982年《憲法》，針對(duì)民族區(qū)域自治制度在1975年《憲法》和1978年《憲法》中出現(xiàn)嚴(yán)重倒退的狀況，在總結(jié)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，不僅全面恢復(fù)了1954年《憲法》的規(guī)定，而且做出一系列重要的修改和補(bǔ)充，有關(guān)民族區(qū)域自治制度的內(nèi)容比歷次《憲法》都更為全面和具體：在重申并細(xì)化民族平等、民族團(tuán)結(jié)、共同繁榮等原則的基礎(chǔ)上，對(duì)民族區(qū)域自治作了總的原則規(guī)定；規(guī)定了民族自治地方自治機(jī)關(guān)的組織與活動(dòng)原則；根據(jù)現(xiàn)代化建設(shè)的新要求，進(jìn)一步擴(kuò)大自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)。

第二，民族區(qū)域自治制度政治地位的法律化。一是頒布實(shí)施《民族區(qū)域自治法》，強(qiáng)化民族區(qū)域自治制度政治地位。旗幟鮮明地指出：作為中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用馬克思列寧主義解決我國(guó)民族問(wèn)題的基本政策的民族區(qū)域自治制度，是國(guó)家的一項(xiàng)重要政治制度。第一次以法律的形式對(duì)民族區(qū)域自治制度在國(guó)家政治制度中的地位予以明確，對(duì)什么是民族區(qū)域自治和怎樣實(shí)行民族區(qū)域自治的若干問(wèn)題作了具體規(guī)定，尤其是用27個(gè)條文，專(zhuān)門(mén)對(duì)民族區(qū)域自治的核心——自治權(quán)進(jìn)行了規(guī)范，并確定了“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”職責(zé)。二是修改《民族區(qū)域自治法》，保障民族區(qū)域自治制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下有效實(shí)施。將民族區(qū)域自治確定為“國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度”；使政治制度、經(jīng)濟(jì)制度等與1999年《憲法》修改內(nèi)容實(shí)現(xiàn)一致；對(duì)原有經(jīng)濟(jì)體制的規(guī)定進(jìn)行了重大修改，關(guān)于“自治權(quán)”的規(guī)定，更為具體化，也具有一定的可操作性；改“上級(jí)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”為“上級(jí)機(jī)關(guān)的職責(zé)”；對(duì)“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度”進(jìn)行了規(guī)定，并作了具體安排；強(qiáng)化了資源、環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，確立了“資源補(bǔ)償制度”；高度重視人的素質(zhì)的提高，關(guān)于民族教育方面的規(guī)定更為具體、更具操作性；增加了自治法實(shí)施保障的專(zhuān)門(mén)條款——第73條。三是相關(guān)部門(mén)法就有關(guān)民族問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定，對(duì)民族區(qū)域自治制度予以補(bǔ)充。除專(zhuān)門(mén)法律外，我國(guó)許多部門(mén)法就少數(shù)民族和民族自治地方的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了特別規(guī)定。有的法律就民族自治地方有結(jié)合民族特點(diǎn)制定變通、補(bǔ)充規(guī)定的權(quán)利或涉及民族問(wèn)題的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，有的法律還規(guī)定了少數(shù)民族有使用本民族語(yǔ)言進(jìn)行訴訟的權(quán)利，有的法律設(shè)立專(zhuān)門(mén)條款涉及民族區(qū)域自治制度的相關(guān)內(nèi)容。①

第三，完善配套立法，進(jìn)一步落實(shí)民族區(qū)域自治制度。一是國(guó)務(wù)院出臺(tái)《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》(簡(jiǎn)稱(chēng)《若干規(guī)定》)，就各級(jí)人民政府尤其是民族自治地方的上級(jí)人民政府在促進(jìn)民族自治地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展以及培養(yǎng)各類(lèi)民族干部人才、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)等方面的任務(wù)、職能、法律責(zé)任和監(jiān)督機(jī)制作了具體規(guī)定，②為推進(jìn)民族區(qū)域自治制度建設(shè)提供保障。二是民族自治地方修改完善自治條例和單行條例。全國(guó)155個(gè)民族自治地方，截至2011年12月底，先后制定了自治條例139件，單行條例685件。尤其在2001年《民族區(qū)域自治法》修改后，各民族自治地方修改完善了自治條例，并出臺(tái)大量的單行條例，從而使民族區(qū)域自治法律體系進(jìn)一步完善。此外，為了有利于民族自治地方的發(fā)展和各項(xiàng)自治權(quán)的行使，各民族自治機(jī)關(guān)結(jié)合本民族地方的政治經(jīng)濟(jì)文化等方面的特殊情況，制定了更為具體和靈活的單行條例。

(二)民族區(qū)域自治制度的運(yùn)行實(shí)效

第一，全國(guó)44個(gè)人口較多的少數(shù)民族建立了155個(gè)自治地方。設(shè)置民族自治地方，是保障少數(shù)民族真正實(shí)現(xiàn)自治的前提條件。截至2011年底，全國(guó)共建立了155個(gè)民族自治地方，其中自治區(qū)5個(gè)、自治州30個(gè)、自治縣(旗)120個(gè)。在全國(guó)55個(gè)少數(shù)民族中，有44個(gè)建立了自治地方。實(shí)行自治的少數(shù)民族人口占少數(shù)民族人口總數(shù)的75％，民族自治地方行政區(qū)域的面積占全國(guó)總面積的64％。與此同時(shí)，為確保聚居地域較小、人口分散且較少的少數(shù)民族也能行使當(dāng)家做主、管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，我國(guó)還設(shè)立民族鄉(xiāng)，作為民族區(qū)域自治制度的補(bǔ)充。

第二，中央機(jī)關(guān)及民族自治地方的自治機(jī)關(guān)中依法配備了少數(shù)民族人員。建立民族自治地方并設(shè)置自治機(jī)關(guān)，有了自治的特征，但并不意味著少數(shù)民族就真正享有了自治權(quán)。要真正享有自治權(quán)，還必須從人員配備上確保少數(shù)民族成員自主管理自治地方內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利。這就要求國(guó)家機(jī)關(guān)特別是自治機(jī)關(guān)必須有少數(shù)民族公民。目前，55個(gè)少數(shù)民族都有本民族的全國(guó)人大代表和全國(guó)政協(xié)委員；人口超過(guò)100萬(wàn)的少數(shù)民族都有本民族的全國(guó)人大常委會(huì)委員。一些優(yōu)秀的少數(shù)民族干部還被選拔到中央和國(guó)家機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，新一屆中央委員會(huì)組成人員中有少數(shù)民族干部39名。2013年后，新一屆國(guó)家機(jī)構(gòu)和全國(guó)政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人員中，少數(shù)民族成員7名。全國(guó)人大常委會(huì)委員中，少數(shù)民族成員26名。全國(guó)政協(xié)常委中，少數(shù)民族成員38名，人口100萬(wàn)以上的18個(gè)少數(shù)民族都有代表。其中，13名十二屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)中有西藏、新疆兩個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)人大常委會(huì)主任當(dāng)選在列；十二屆全國(guó)政協(xié)新當(dāng)選的23位副主席中，少數(shù)民族人士4名；③在國(guó)務(wù)院組成人員中有分別來(lái)自蒙古族和回族的兩位少數(shù)民族成員。同時(shí)，為切實(shí)保障自治機(jī)關(guān)充分行使管理本民族、本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)的政治權(quán)利，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)和民族自治地方的自治機(jī)關(guān)還采取各種措施，大力培養(yǎng)少數(shù)民族各級(jí)干部和各種科學(xué)技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理等專(zhuān)業(yè)人才。

第三，自治地方的自治機(jī)關(guān)依法享有并行使廣泛的自治權(quán)。一是立法自治權(quán)的行使得以充分實(shí)現(xiàn)；二是自治機(jī)關(guān)廣泛享有經(jīng)濟(jì)自治權(quán)；三是自治機(jī)關(guān)通過(guò)教育文化自治權(quán)的行使，有力地促進(jìn)當(dāng)?shù)匚幕逃陌l(fā)展。

第四，出臺(tái)三個(gè)重要“規(guī)劃”，保障民族區(qū)域自治制度在新時(shí)期的有效實(shí)施。一是《民族法制體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃(2011—2015)》的編制，為加強(qiáng)民族區(qū)域自治法制建設(shè)描繪了新的藍(lán)圖。二是《堅(jiān)持和完善民族理論政策體系規(guī)劃(2011—2015)》的出臺(tái)，為強(qiáng)化民族理論政策研究提供了理論指引。三是《全國(guó)民族系統(tǒng)法制宣傳教育第六個(gè)五年規(guī)劃》的實(shí)施，對(duì)增強(qiáng)民族區(qū)域自治法制意識(shí)、強(qiáng)化民族區(qū)域自治法運(yùn)行起到積極效果。

第五，民族自治地方的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)責(zé)任意識(shí)增強(qiáng)。《民族區(qū)域自治法》修改時(shí)，將“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與幫助”修改為“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)”，在第54條至第72條對(duì)職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。此后，民族自治地方的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)不斷強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，加大《民族區(qū)域自治法》實(shí)施力度，促進(jìn)自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。尤其是，近年來(lái)國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)強(qiáng)化“責(zé)任意識(shí)”，加大對(duì)自治地方扶持力度。在全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施相關(guān)規(guī)范性文件［如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》(中發(fā)［2010］10號(hào))、《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》］的前提下，進(jìn)入“十二五”后，在“十一五”相關(guān)規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門(mén)制定并實(shí)施了《少數(shù)民族事業(yè)“十二五”規(guī)劃》、《興邊富民行動(dòng)規(guī)劃(2011—2015年)》、《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2011—2015年)》、《全國(guó)游牧民定居工程建設(shè)“十二五”規(guī)劃》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)的若干意見(jiàn)》等一批涉及少數(shù)民族及民族地區(qū)的全國(guó)性規(guī)劃等，以及專(zhuān)門(mén)針對(duì)寧夏、內(nèi)蒙古等民族地區(qū)的區(qū)域性規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決實(shí)施過(guò)程中存在的困難和問(wèn)題。國(guó)家發(fā)改委牽頭編制、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施了《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》，特別是加大了對(duì)內(nèi)蒙古、廣西、西藏、寧夏、新疆等民族地區(qū)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的分類(lèi)指導(dǎo)；國(guó)家發(fā)改委組織編制關(guān)于加快沿邊地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的若干意見(jiàn)和沿邊地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)資源配置、統(tǒng)籌加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要作用。特別是，針對(duì)“制約民族自治地方發(fā)展的關(guān)鍵是人才”這一實(shí)際，各有關(guān)部門(mén)加大對(duì)人力資源的培養(yǎng)力度。2013年，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部委加大了對(duì)民族地區(qū)文化教育的投入：文化部“加強(qiáng)少數(shù)民族文化人才培養(yǎng)”；教育部采取“各級(jí)各類(lèi)教育項(xiàng)目堅(jiān)持向民族地區(qū)傾斜”措施并“科學(xué)穩(wěn)妥推進(jìn)雙語(yǔ)教育，加強(qiáng)少數(shù)民族人才隊(duì)伍建設(shè)，深入推進(jìn)教育對(duì)口支援工作，支持民族院校和民族地區(qū)高校發(fā)展”；衛(wèi)生部“加強(qiáng)人才培養(yǎng)培訓(xùn)”；財(cái)政部“支持民族地區(qū)發(fā)展教育事業(yè)”；人力資源社會(huì)保障部“在公務(wù)員考錄中對(duì)少數(shù)民族予以照顧，開(kāi)展民族地區(qū)公務(wù)員培訓(xùn)工作，積極開(kāi)展專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作”的同時(shí)，“加大對(duì)民族地區(qū)技能人才的培養(yǎng)力度”；國(guó)土資源部“加大對(duì)民族地區(qū)國(guó)土資源系統(tǒng)干部培訓(xùn)工作的扶持力度”；住房城鄉(xiāng)建設(shè)部“幫助民族地區(qū)人力資源開(kāi)發(fā)”；農(nóng)業(yè)部通過(guò)“農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)陽(yáng)光工程”；商務(wù)部“高度重視民族地區(qū)人才培養(yǎng)培訓(xùn)工作”；國(guó)家旅游局“大力支持邊疆地區(qū)旅游人才培養(yǎng)工作”；國(guó)家中醫(yī)藥管理局“加強(qiáng)民族醫(yī)藥傳承，提升民族醫(yī)藥人員素質(zhì)”。與此同時(shí)，有關(guān)部門(mén)在文化事業(yè)發(fā)展方面，投入大量的人力物力：文化部“加快推進(jìn)民族地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”；財(cái)政部“支持構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”，④等等。

二、民族區(qū)域自治法制建設(shè)的困境

憲政地位的確立、政治地位的法律化及配套制度的完善，使得民族區(qū)域自治制度的實(shí)施成效明顯，有力地保障了民族自治地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。但因多種因素制約，民族區(qū)域自治制度實(shí)施的實(shí)效性有待提升，尤其應(yīng)重視民族區(qū)域自治法制建設(shè)面臨的困境。

(一)自治條例立法活動(dòng)受多種因素制約

盡管我國(guó)155個(gè)自治地方出臺(tái)了139個(gè)自治條例，但自治條例立法活動(dòng)仍然受到多種因素制約，致使自治條例未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。當(dāng)下的難點(diǎn)是我國(guó)五大自治區(qū)沒(méi)有一個(gè)出臺(tái)自治條例，自治條例出臺(tái)比例僅占自治地方86.45％。不僅如此，有的地方不但自治區(qū)自治條例未出臺(tái)，甚至所轄州縣一級(jí)自治地方也未出臺(tái)自治條例。導(dǎo)致這種狀況的原因是多方面的，但下列因素不容忽視。

第一，個(gè)別地方出臺(tái)的自治條例過(guò)分強(qiáng)調(diào)自治民族權(quán)益保障，忽視民族自治地方“多民族構(gòu)成”的基本事實(shí)。這對(duì)處理區(qū)域內(nèi)民族關(guān)系帶來(lái)負(fù)面影響，在民族自治地方自治民族與其他民族關(guān)系協(xié)調(diào)上存在障礙，與保障聚居少數(shù)民族群體的政治、經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)權(quán)利，促進(jìn)平等、團(tuán)結(jié)、互助與和諧的民族關(guān)系的形成與發(fā)展為基本價(jià)值取向的民族區(qū)域自治制度，與155個(gè)民族自治地方內(nèi)部存在的“多民族構(gòu)成”這一基本事實(shí)是不協(xié)調(diào)的。將關(guān)注的重心集中在該制度對(duì)保障聚居少數(shù)民族平等權(quán)利的功能與作用上，不僅忽視了這一制度對(duì)于協(xié)調(diào)和處理民族自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系、保障主體少數(shù)民族以外的其他少數(shù)民族和漢族之權(quán)利實(shí)現(xiàn)的積極意義，而且忽視了在地方層面通過(guò)立法或行政手段實(shí)施自治的過(guò)程中存在的客觀制約因素。

第二，個(gè)別地方因“缺乏自治意識(shí)與自治能力”，以“行使自治權(quán)”為名，在“分權(quán)”問(wèn)題上與中央“討價(jià)還價(jià)”。極個(gè)別自治地方認(rèn)為，民族區(qū)域自治就是中央照顧自治地方、上級(jí)政府照顧下級(jí)(自治地方)政府，把自治條例變成了“要飯條例”。在個(gè)別自治條例(或草案)中，甚至規(guī)定國(guó)家或上級(jí)政府的義務(wù)，超越了自治的權(quán)限；很多自治州、自治縣的自治條例(包括一些自治區(qū)自治條例草案)大量抄襲《憲法》、《民族區(qū)域自治法》內(nèi)容，造成立法內(nèi)容大量重復(fù)；有的過(guò)多“套改”《民族區(qū)域自治法》的內(nèi)容。這反映出一些自治機(jī)關(guān)“缺乏自治意識(shí)與自治能力”，也是影響民族區(qū)域自治制度實(shí)施效果的重要因素。

第三，不少已出臺(tái)的自治條例地方特色和民族特點(diǎn)不鮮明。依照《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和《立法法》規(guī)定，自治條例的制定依據(jù)是“當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”，而許多自治條例并未真正從“當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)”出發(fā)，而是“套改”《民族區(qū)域自治法》的內(nèi)容。作為當(dāng)?shù)亍靶椃ā钡淖灾螚l例自然發(fā)揮不了應(yīng)有的保障當(dāng)?shù)刈灾螜?quán)的作用。有的自治地方出臺(tái)的自治條例規(guī)定的內(nèi)容形同虛設(shè)，根本無(wú)法實(shí)施。

第四，中央有的部委以“國(guó)家利益”為名，限制自治地方“立法權(quán)”，利益關(guān)系難以協(xié)調(diào)。如何處理這些部門(mén)與作為自治機(jī)關(guān)組成部分的自治地方人大和政府間的關(guān)系，是充分發(fā)揮自治地方比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的重要問(wèn)題。由于對(duì)這一問(wèn)題缺乏應(yīng)有的關(guān)注，中央立法機(jī)關(guān)制定的專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域的法律、行政法規(guī)或規(guī)章與《憲法》和《民族區(qū)域自治法》界定自治地方的自治機(jī)關(guān)所享有的自治權(quán)的法律規(guī)則之間有沖突，導(dǎo)致實(shí)踐中沒(méi)有準(zhǔn)確把握，自治地方的自治法規(guī)尤其是自治區(qū)的自治條例或單行條例難以得到中央相關(guān)部門(mén)同意，致使自治地方自治機(jī)關(guān)難以充分行使自治權(quán)。

第五，國(guó)際國(guó)內(nèi)民族關(guān)系等客觀環(huán)境出現(xiàn)新情況，中央與地方利益調(diào)整發(fā)生變化。這也是自治條例立法活動(dòng)正常開(kāi)展受限的原因。

(二)單行條例發(fā)展很不平衡

第一，自治區(qū)單行條例出臺(tái)少，且存在以地方性法規(guī)“代替”單行條例傾向。因自治區(qū)單行條例制定程序法律有特別要求，須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效，⑤這就“限制了”自治區(qū)制定單行條例的積極性。雖然五大自治區(qū)近年來(lái)出臺(tái)的地方立法較多，但其中主要是地方性法規(guī)。內(nèi)蒙古自治區(qū)2000年至2009年頒布的106部地方立法中，只有一部是單行條例，并且是由自治區(qū)人大常委會(huì)修改的單行條例；西藏自治區(qū)人大常委會(huì)2000年至2010年制定地方性法律規(guī)范59部，其中制定和修改單行條例2部，變通條例2部，其他均為地方性法規(guī)或者自治州、自治縣的自治條例、單行條例；1997年到2010年，寧夏回族自治區(qū)人大及其常委會(huì)共制定地方性法規(guī)約115部，其中無(wú)一例單行條例；2000年至2010年，廣西壯族自治區(qū)共制定地方性法律規(guī)范149部，批準(zhǔn)地方性法規(guī)1部，批準(zhǔn)自治縣單行條例1部。⑥加之，因地方性法規(guī)較單行條例在立法程序上較為寬松、立法主體上較為廣泛、內(nèi)容上也不必?fù)?dān)心因變通而可能違憲等原因，自治區(qū)傾向制定地方性法規(guī)以滿足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，往往以地方性法規(guī)“代替”單行條例，而沒(méi)有把制定單行條例作為行使自治權(quán)的問(wèn)題來(lái)對(duì)待。

第二，單行條例地區(qū)分布差異大，多民族省下轄的自治地方出臺(tái)單行條例反而為多。青海雖然不是省級(jí)自治地方，但下轄的6個(gè)自治州、7個(gè)自治縣占全省面積的98％以上。這些民族自治地方不但均制定了自治條例，而且根據(jù)實(shí)際制定了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的單行條例。至2010年底，青海各民族自治地方制定通過(guò)并提請(qǐng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)的單行條例共140多件，內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、生態(tài)建設(shè)和資源環(huán)境保護(hù)等各個(gè)領(lǐng)域，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展提供了有力的法制保障。四川省將制定配套法規(guī)作為貫徹落實(shí)《民族區(qū)域自治法》的重要環(huán)節(jié)。除省政府發(fā)布施行了《四川省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，截至2010年8月，各民族自治地方提請(qǐng)省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)、現(xiàn)行有效的有70件民族自治地方法規(guī)，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、生態(tài)建設(shè)和資源環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，為民族自治地方依法行使自治權(quán)、自主管理本地方事務(wù)、加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了保障。即使是下轄“一州三縣”的吉林省，自治地方在全部出臺(tái)了自治條例的同時(shí)，出臺(tái)單行條例50余部。

然而，作為自治區(qū)下轄的有關(guān)自治地方，受多種因素制約，單行條例出臺(tái)少。

第三，各自治地方單行條例發(fā)展不平衡。一是自治州、自治縣單行條例出臺(tái)數(shù)量較自治區(qū)單行條例多。以新疆為例，截至2011年，自治區(qū)人大及其常委會(huì)審查批準(zhǔn)的單行條例30件，均系5個(gè)自治州、6個(gè)自治縣所制定。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，“自治州一級(jí)制定單行條例的步伐大大快于自治區(qū)一級(jí)，截至2008年上半年，30個(gè)自治州都制定了單行條例，共計(jì)233件，最多的自治州已經(jīng)頒布27件，最少是1件，有2個(gè)自治州是2件”。[1]二是不同自治地方單行條例出臺(tái)數(shù)量不平衡。內(nèi)蒙古下轄的三個(gè)自治旗不僅都出臺(tái)了自治條例，還陸續(xù)出臺(tái)了35件單行條例。廣西壯族自治區(qū)早在1992年12月，12個(gè)自治縣就全部出臺(tái)自治條例，成為全國(guó)第一個(gè)完成自治縣自治條例制定工作的省區(qū)。同時(shí)，12個(gè)自治縣截至2011年年底，出臺(tái)多件單行條例和變通補(bǔ)充規(guī)定。新疆除自治區(qū)外，境內(nèi)還有哈薩克、回、蒙古、柯?tīng)柨俗?個(gè)民族的5個(gè)自治州和哈薩克、回、蒙古、塔吉克、錫伯5個(gè)民族的6個(gè)自治縣，但截至2011年，也僅有30件單行條例。[2]而寧夏、西藏的情況則相對(duì)滯后。

第四，單行條例所調(diào)整社會(huì)關(guān)系涉及領(lǐng)域小。已出臺(tái)的單行條例調(diào)整的社會(huì)關(guān)系多為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源開(kāi)發(fā)等，而有關(guān)社會(huì)發(fā)展、文化傳承保護(hù)等則有待拓展。

(三)變通(或補(bǔ)充)規(guī)定涉及領(lǐng)域有相當(dāng)局限

一般而言，自治地方制定的自治條例、單行條例和變通(補(bǔ)充)規(guī)定，都屬于對(duì)國(guó)家法律的變通。《立法法》第66條的規(guī)定，即是在此意義上而言。這是從廣義方面來(lái)說(shuō)的。⑦就狹義而言，“對(duì)國(guó)家法律的變通”特指在特定法律授權(quán)的情況下，民族自治地方人民代表大會(huì)或其常委會(huì)依法根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定變通規(guī)定和(或)補(bǔ)充規(guī)定，對(duì)國(guó)家有關(guān)法律進(jìn)行變通(補(bǔ)充)。從這個(gè)意義上說(shuō)，民族自治地方可以(也應(yīng)該)根據(jù)本地的實(shí)際，對(duì)《婚姻法》、《繼承法》、《選舉法》、《土地法》、《草原法》等法律制定變通規(guī)定和(或)補(bǔ)充規(guī)定。

然而，民族自治地方現(xiàn)有的變通規(guī)定和(或)補(bǔ)充規(guī)定的出臺(tái)數(shù)量偏少，與各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要相差甚遠(yuǎn)。而且，多數(shù)集中在婚姻家庭領(lǐng)域。

(四)相關(guān)配套立法嚴(yán)重滯后

2001年《民族區(qū)域自治法》修改時(shí)，在第73條規(guī)定“國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi)，為實(shí)施本法分別制定行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法。自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定實(shí)施本法的具體辦法”。13年后的今天，相關(guān)配套立法工作仍然十分滯后。盡管2005年5月，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《若干規(guī)定》，有關(guān)部委、相關(guān)省市也出臺(tái)了一些規(guī)范性文件，但整個(gè)配套立法仍顯滯后。

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