美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)成立于1947年，在近70年的歷史中幾經(jīng)起伏，已成為美國(guó)協(xié)調(diào)國(guó)家安全戰(zhàn)略決策的重要中樞和跨部門合作的典范。總結(jié)美國(guó)國(guó)安會(huì)的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)有一定啟示意義。對(duì)美國(guó)國(guó)安會(huì)來(lái)說(shuō)，“大安全觀”是其創(chuàng)立的思想基礎(chǔ)，“變”是貫穿其歷史的主題詞，“三級(jí)協(xié)調(diào)模式”是其跨部門合作的基石，“獨(dú)立多元”則是其幕僚體系的特點(diǎn)。

美國(guó)在1947年成立國(guó)家安全委員會(huì)（NationalSecurity council，以下簡(jiǎn)稱國(guó)安會(huì)），是世界上首個(gè)建立這一協(xié)調(diào)機(jī)制的國(guó)家，其職能是“協(xié)助總統(tǒng)整合與國(guó)家安全相關(guān)的國(guó)內(nèi)、國(guó)外和軍事政策，使軍方和其他政府部門及機(jī)構(gòu)在國(guó)家安全事務(wù)上更有效地合作”。[1]國(guó)安會(huì)由此成為總統(tǒng)行政辦公室中有關(guān)國(guó)家安全事務(wù)的最重要機(jī)制。美國(guó)國(guó)安會(huì)歷經(jīng)近七十年風(fēng)雨，發(fā)展演變歷程曲折起伏，研究其思想基礎(chǔ)、變遷歷史、協(xié)調(diào)模式和幕僚特點(diǎn)有助于全面把握這一頂層協(xié)調(diào)機(jī)制。

一、“大安全觀”是美國(guó)國(guó)安會(huì)創(chuàng)立的思想基礎(chǔ)

事實(shí)上，國(guó)安會(huì)并非美國(guó)對(duì)委員會(huì)這一頂層協(xié)調(diào)機(jī)制的首次嘗試，其最早的探索可以追溯到1911年。[2]不同時(shí)期美國(guó)所面臨的安全威脅催生了不同的安全觀和頂層協(xié)調(diào)機(jī)制，這些機(jī)制也在各個(gè)時(shí)期發(fā)揮了關(guān)鍵作用。1916年8月29日，軍隊(duì)撥款法案在國(guó)會(huì)通過，美國(guó)國(guó)防委員會(huì)（Councilof National Defense，以下簡(jiǎn)稱國(guó)防委）成立，其主要職責(zé)為協(xié)調(diào)國(guó)防所需的資源和行業(yè)，提升國(guó)民士氣，協(xié)調(diào)州一級(jí)和地方防務(wù)委員會(huì)的工作，研究戰(zhàn)后重組和重建問題等。[3]

國(guó)防委的設(shè)立與第一次世界大戰(zhàn)對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的挑戰(zhàn)和要求密不可分。一戰(zhàn)爆發(fā)前，美國(guó)總統(tǒng)幾乎成了協(xié)調(diào)政策的主要角色，這也是美國(guó)憲法賦予的權(quán)力，如憲法規(guī)定總統(tǒng)為“陸軍、海軍和征調(diào)為合眾國(guó)服役的各州民兵的總司令”，并且在外交事務(wù)方面享有較大權(quán)力。[4]另一方面，由于美國(guó)奉行“門羅主義”，對(duì)全球事務(wù)的參與度并不高，軍隊(duì)規(guī)模不大，國(guó)家地理位置相對(duì)孤立，加上沒有迫在眉睫的威脅，總統(tǒng)及其幕僚并沒有協(xié)調(diào)工作方面的壓力。然而，一戰(zhàn)的爆發(fā)改變了這一現(xiàn)狀。軍事斗爭(zhēng)的殘酷性、復(fù)雜性和現(xiàn)代化要求美國(guó)升級(jí)已不適應(yīng)要求的“總統(tǒng)獨(dú)扛”協(xié)調(diào)制度。美國(guó)自認(rèn)為本土不會(huì)遭到打擊，因此精力集中在號(hào)召民眾對(duì)參戰(zhàn)的支持，[5]并主要通過新成立的國(guó)防委發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。1921年6月，國(guó)防委停止運(yùn)作。當(dāng)時(shí)美國(guó)安全觀更多迎合了一戰(zhàn)的臨時(shí)協(xié)調(diào)要求，并未形成全面的“大安全觀”，協(xié)調(diào)機(jī)制的著眼點(diǎn)仍以經(jīng)濟(jì)動(dòng)員為主，并且由于把國(guó)務(wù)院排除在協(xié)調(diào)機(jī)制之外，國(guó)防委更不可能形成一個(gè)綜合性的安全、外交和軍事協(xié)調(diào)機(jī)制，只能算得上是對(duì)之后協(xié)調(diào)機(jī)制的有益嘗試和準(zhǔn)備。此后，美國(guó)在頂層協(xié)調(diào)機(jī)制方面繼續(xù)做出諸多嘗試，如1940年成立國(guó)防顧問委員會(huì)（National DefenseAdvisory Council/NDAC），1945年成立國(guó)務(wù)院/戰(zhàn)爭(zhēng)部/海軍部協(xié)調(diào)委員會(huì)（State, War, Navy Coordinating Committee/SWNCC）等。[6]

美國(guó)傳統(tǒng)安全觀真正接受挑戰(zhàn)、“大安全觀”思想逐漸形成并催生國(guó)安會(huì)的是在二戰(zhàn)以后。二戰(zhàn)后，國(guó)際格局出現(xiàn)劇烈變動(dòng)，只有美國(guó)國(guó)家實(shí)力急劇提升，成為最富裕和最有軍事實(shí)力的國(guó)家，坐上世界霸主地位。經(jīng)濟(jì)方面，二戰(zhàn)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的刺激遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一戰(zhàn)，[7]其國(guó)民生產(chǎn)總值從1935年的約886億美元增長(zhǎng)到1945年的1350億美元左右（以1939年的美元價(jià)值計(jì)算），1940-1944年美國(guó)工業(yè)增長(zhǎng)年均速率超過15%，[8]戰(zhàn)后的“嬰兒潮”也大大刺激了消費(fèi)；[9]軍事方面，美國(guó)在1945年武裝部隊(duì)人數(shù)達(dá)到1212萬(wàn)，其軍隊(duì)實(shí)力在全球獨(dú)占鰲頭，擁有海外軍事基地484個(gè)，軍火產(chǎn)值1943年高達(dá)375億美元，而蘇聯(lián)只有139億美元（以1944年的美元價(jià)值計(jì)算），此外，美國(guó)軍事科技也處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。[10]在這種形勢(shì)下，美國(guó)國(guó)內(nèi)主張“擴(kuò)張”的傾向戰(zhàn)勝了傳統(tǒng)“孤立主義”的殘余，認(rèn)為戰(zhàn)后美國(guó)應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起世界領(lǐng)袖職責(zé)，美國(guó)的利益與安全因此也與世界每個(gè)地區(qū)都有關(guān)聯(lián)。[11]此后，美國(guó)形成新的“大安全觀”思想，其實(shí)質(zhì)就是意圖提升美國(guó)對(duì)全球事務(wù)的參與，在新的國(guó)際形勢(shì)下將國(guó)家安全范疇全面擴(kuò)展到整個(gè)世界。隨著歐洲傳統(tǒng)強(qiáng)國(guó)在二戰(zhàn)后的衰敗，美國(guó)迫不及待地?fù)屨际澜绺鞯亓粝碌臋?quán)力真空，再也無(wú)法滿足于偏安一隅的傳統(tǒng)外交和安全政策。然而，美國(guó)固然強(qiáng)大，“四面出擊”的作風(fēng)反而加強(qiáng)了其在國(guó)家安全上面臨的風(fēng)險(xiǎn)和壓力，在全球范圍內(nèi)出現(xiàn)了新的不安全形勢(shì)。尤其是美國(guó)把蘇聯(lián)視作世界范圍內(nèi)的威脅，導(dǎo)致杜魯門政府徹底改變了美國(guó)傳統(tǒng)外交政策的設(shè)想。[12]正如杜魯門1947年3月12日在國(guó)情咨文中所言，“無(wú)論是以直接或間接的侵略方式損害國(guó)際和平，都相當(dāng)于破壞美國(guó)的安全。”[13]至此，美國(guó)的國(guó)家安全涵義進(jìn)一步向全球拓展，并帶有濃重的冷戰(zhàn)色彩。

美國(guó)新的全球戰(zhàn)略即“大安全觀”思想，其一方面要求在國(guó)際上建立符合自身利益的國(guó)際組織和機(jī)制，如國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等，另一方面促使美國(guó)各部門在涉及國(guó)家安全的政策上必須協(xié)調(diào)一致。而在此之前，美國(guó)軍方、情報(bào)部門以及行政部門之間協(xié)調(diào)不暢，內(nèi)斗嚴(yán)重，[14]最高層決策者亟需更為合理的政策協(xié)調(diào)機(jī)制，也需要更正式的機(jī)制在全球事務(wù)中更好地發(fā)揮作用，以滿足美國(guó)“大安全觀”思想的需求。雖然在二戰(zhàn)期間美國(guó)成立了若干跨部門委員會(huì)，但委員會(huì)的多樣性反而阻礙了合作的可能性，在很多情況下，這些委員會(huì)并沒有直接為總統(tǒng)參謀，而是成為總統(tǒng)參謀的顧問。1945年，美國(guó)時(shí)任海軍部長(zhǎng)福萊斯特認(rèn)識(shí)到美國(guó)國(guó)家安全面臨迫切需求，同時(shí)意圖將總統(tǒng)權(quán)力納入機(jī)制化的跨部門體系，于是要求其親信埃伯斯塔特研究如何建立新的國(guó)家安全機(jī)制，促使軍事部門和其他政府部門能夠有效合作、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，保衛(wèi)國(guó)家安全。[15]隨后，埃伯斯塔特在報(bào)告中建議成立跨部門的國(guó)家安全委員會(huì)以及中央情報(bào)局，其設(shè)想的人員構(gòu)成和模式架構(gòu)為后來(lái)設(shè)立的國(guó)安會(huì)做下鋪墊。1947年，國(guó)安會(huì)根據(jù)《國(guó)家安全法》成立。至此，“大安全觀”思想催生的國(guó)安會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制正式登上歷史舞臺(tái)，成為之后美國(guó)歷屆政府協(xié)調(diào)國(guó)家安全政策的頂層“標(biāo)配”。

美國(guó)“大安全觀”思想有一定借鑒意義，即從“內(nèi)向型”國(guó)家安全戰(zhàn)略朝“外向型”國(guó)家安全戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變時(shí)必然會(huì)要求權(quán)力相對(duì)集中，特別是要求將原先較分散的軍事、外交等與國(guó)家安全相關(guān)部門在國(guó)安委框架下緊密配合，并根據(jù)國(guó)家安全需要設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)政策。但從另一個(gè)角度看，由于歷史條件和自身局限性，美國(guó)“大安全觀”思想帶有濃郁的“冷戰(zhàn)”色彩，不僅將其國(guó)家安全線無(wú)限延伸，還暗藏稱霸全球的野心。美國(guó)國(guó)安會(huì)成立之初由于受到“大安全觀”冷戰(zhàn)思維的指導(dǎo)，之后參與制定了不少極具冷戰(zhàn)特點(diǎn)的對(duì)外安全政策，這一點(diǎn)必須引以為戒，如1950年出臺(tái)的國(guó)安會(huì)68號(hào)文件就認(rèn)為冷戰(zhàn)關(guān)系到自由世界的存亡，要做好全球性長(zhǎng)期斗爭(zhēng)的準(zhǔn)備。[16]簡(jiǎn)言之，美國(guó)國(guó)安會(huì)當(dāng)年所奉行的“大安全觀”仍然存在狹隘的弊病，并且以“實(shí)力換安全”、“擴(kuò)張主義”為特征，對(duì)國(guó)安會(huì)制定、協(xié)調(diào)全面的國(guó)家安全戰(zhàn)略并無(wú)益處，相反只會(huì)把將美國(guó)一步步推入冷戰(zhàn)深淵。

此外，作為美國(guó)國(guó)安會(huì)思想基礎(chǔ)的“大安全觀”也沒有停止前進(jìn)和發(fā)展的腳步，在每個(gè)時(shí)期其內(nèi)涵和外延都不斷擴(kuò)展，推動(dòng)國(guó)安會(huì)進(jìn)一步調(diào)整或擴(kuò)容。因此，樹立綜合全面的國(guó)家安全觀對(duì)于國(guó)安會(huì)的積極調(diào)整有著重要的指導(dǎo)作用。如奧巴馬上臺(tái)后，其任內(nèi)政府就意識(shí)到美國(guó)所面對(duì)的是全球性、跨國(guó)性和多樣性的威脅。奧巴馬政府第一任國(guó)家安全顧問瓊斯曾表示，必須擴(kuò)大對(duì)美國(guó)國(guó)家安全定義的范疇，而不僅僅停留在過去的傳統(tǒng)思維。國(guó)安會(huì)作為總統(tǒng)國(guó)家安全政策制定和協(xié)調(diào)機(jī)制，應(yīng)拓展其職責(zé)，以應(yīng)對(duì)更多挑戰(zhàn)，如具有跨國(guó)性質(zhì)的國(guó)土安全問題、恐怖主義、核擴(kuò)散、網(wǎng)絡(luò)攻擊、能源安全、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等等，[17]而這些都不可避免地與美國(guó)的全球策略息息相關(guān)。[18]在升級(jí)版“大安全觀”的指導(dǎo)下，奧巴馬對(duì)任內(nèi)國(guó)安會(huì)做出調(diào)整。一是將能源部部長(zhǎng)納入國(guó)安會(huì)法定成員行列。二是新設(shè)白宮網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)專員一職和網(wǎng)絡(luò)安全辦公室，并將其納入國(guó)安會(huì)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)團(tuán)隊(duì)。網(wǎng)絡(luò)安全協(xié)調(diào)專員向國(guó)家安全顧問和國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主席匯報(bào)工作。三是將白宮國(guó)土安全辦公室并入國(guó)安會(huì)體系。白宮國(guó)土安全辦公室是“9·11事件”發(fā)生后由小布什總統(tǒng)設(shè)立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。2009年2月，奧巴馬要求對(duì)白宮國(guó)土安全和反恐的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行跨部門評(píng)估，評(píng)估結(jié)束后奧巴馬于5月份宣布合并上述機(jī)構(gòu)。合并后，辦公室主任向國(guó)家安全顧問匯報(bào)工作，但依然有權(quán)直接向總統(tǒng)匯報(bào)。國(guó)土安全委員會(huì)繼續(xù)存在，但調(diào)整后通過國(guó)家安全顧問向國(guó)安會(huì)匯報(bào)工作。這一調(diào)整合并使得國(guó)安會(huì)人員數(shù)目達(dá)到240左右，幾乎占據(jù)了白宮辦公室人員數(shù)目的一半。[19]這些舉措也證明了能源安全、網(wǎng)絡(luò)安全和國(guó)土安全在美國(guó)國(guó)家安全觀中的重要性不斷上升，美國(guó)政府亟需更好地實(shí)現(xiàn)全球化背景下的政策協(xié)調(diào)，確保各部門在應(yīng)對(duì)21世紀(jì)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)時(shí)能做到無(wú)縫連接，設(shè)計(jì)出更為全面的戰(zhàn)略和政策。

二、“變”是貫穿美國(guó)國(guó)安會(huì)歷史的主題詞

美國(guó)國(guó)安會(huì)有著近七十年歷史，觀察其發(fā)展軌跡后不難發(fā)現(xiàn)，歷屆政府上臺(tái)后都會(huì)對(duì)國(guó)安會(huì)進(jìn)行或大或小的變化與調(diào)整，以滿足美國(guó)國(guó)家安全對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制的需求。從變化的特點(diǎn)上看，主要可分為三個(gè)階段。

第一階段是自杜魯門初創(chuàng)國(guó)安會(huì)直到其后任艾森豪威爾帶領(lǐng)國(guó)安會(huì)走上機(jī)制化道路。杜魯門時(shí)期，國(guó)安會(huì)成員對(duì)新機(jī)制的目的可謂“各懷算盤”。有的成員希望用國(guó)安會(huì)“規(guī)范”總統(tǒng)行為，有的則試圖將其打造為英式超級(jí)內(nèi)閣，甚至希望監(jiān)督政府其他部門的工作，杜魯門對(duì)此心知肚明。[20]由于擔(dān)心國(guó)安會(huì)蠶食總統(tǒng)權(quán)力，杜魯門在國(guó)安會(huì)初創(chuàng)時(shí)期很少與會(huì)，而朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)則成為分水嶺。戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前，杜魯門參加了國(guó)安會(huì)60次會(huì)議中的11次，而從戰(zhàn)爭(zhēng)打響直到最后離任，杜魯門只缺席了71次會(huì)議中的7次。[21]然而，總統(tǒng)和國(guó)務(wù)卿仍然在外交政策的制定中發(fā)揮核心作用，國(guó)安會(huì)更多是在具體的外交、軍事和情報(bào)協(xié)調(diào)上向總統(tǒng)出謀劃策。艾森豪威爾上臺(tái)后對(duì)國(guó)安會(huì)進(jìn)行了較大調(diào)整，設(shè)立了計(jì)劃委員會(huì)（PlanningBoard）和行動(dòng)協(xié)調(diào)委員會(huì)（OperationsCoordination Board）兩個(gè)平行委員會(huì)，并在國(guó)安會(huì)內(nèi)新增“國(guó)家安全事務(wù)特別助理”一職。其中，計(jì)劃委員會(huì)是國(guó)安會(huì)最主要的子委員會(huì)，負(fù)責(zé)為國(guó)安會(huì)準(zhǔn)備研究報(bào)告、政策建議和基本草案，從不同意見中形成可供選擇的方案，并促進(jìn)國(guó)安會(huì)的協(xié)調(diào)工作。[22]行動(dòng)協(xié)調(diào)委員會(huì)的作用則是協(xié)助計(jì)劃委員會(huì)通過國(guó)安會(huì)決定并監(jiān)督執(zhí)行，因此主要扮演匯報(bào)和監(jiān)督工作的角色。艾森豪威爾本人則希望幾位主要政策顧問之間能互相交流看法，并且鼓勵(lì)下級(jí)官員發(fā)出不同聲音，而不是追求一致意見。[23]因此，計(jì)劃委員會(huì)成為國(guó)安會(huì)最重要的組成部分，而國(guó)安會(huì)也在艾森豪威爾任內(nèi)基本形成機(jī)制化的組織架構(gòu)。

第二階段是從肯尼迪到里根執(zhí)政時(shí)期，這一階段國(guó)安會(huì)體現(xiàn)出搖擺不定的特點(diǎn)，國(guó)安會(huì)模式?jīng)]有形成清晰的發(fā)展脈絡(luò)，在不斷調(diào)適中試圖尋找自身定位。肯尼迪任內(nèi)的國(guó)安會(huì)流程變得松散隨意，沒有固定的開會(huì)時(shí)間，政策制定基于臨時(shí)應(yīng)對(duì)，打亂了政策制定所需的戰(zhàn)略連續(xù)性。在尼克松任內(nèi)，國(guó)家安全顧問的權(quán)力不斷膨脹，國(guó)安會(huì)也隨之超越國(guó)務(wù)院，成為推動(dòng)政策制定的主要力量。卡特政府在國(guó)安會(huì)和國(guó)務(wù)院之間游移不定，里根則對(duì)建立一個(gè)流程清晰的國(guó)安會(huì)機(jī)制興趣索然，導(dǎo)致國(guó)安會(huì)不被重用，出臺(tái)的政策支離破碎，沒有延續(xù)性。在這段時(shí)間內(nèi)，國(guó)安會(huì)從肯尼迪時(shí)期不夠重視的邊緣低位達(dá)到尼克松時(shí)期基辛格掌舵的權(quán)力高位，隨后又滑落至里根政府時(shí)期混亂無(wú)序的低谷。國(guó)安會(huì)職能定位也在決策執(zhí)行者和參謀兩個(gè)身份之間搖擺不定。出現(xiàn)這種起伏波動(dòng)的現(xiàn)象，一方面與美國(guó)各時(shí)期所面臨的國(guó)家安全形勢(shì)有關(guān)，另一方面則更多地受到總統(tǒng)執(zhí)政理念、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，以及國(guó)家安全顧問的地位和人際關(guān)系等因素的制約和影響，如肯尼迪不喜歡國(guó)安會(huì)的官僚風(fēng)格，認(rèn)為國(guó)安會(huì)應(yīng)當(dāng)更為靈活和個(gè)人化。這期間不同的國(guó)安會(huì)模式也影響了美國(guó)政府國(guó)家安全戰(zhàn)略的決策和實(shí)施。

第三階段是從老布什一直到如今的奧巴馬政府，其國(guó)安會(huì)模式基本以“斯考克羅夫特”模式為樣板，即三級(jí)委員會(huì)模式，分別是：部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)，由國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部部長(zhǎng)、中央情報(bào)局局長(zhǎng)、參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席、白宮辦公廳主任（白宮幕僚長(zhǎng)）、國(guó)家安全顧問（擔(dān)任該委員會(huì)主席）組成；常務(wù)副部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)，成員包括次內(nèi)閣各部委中次一級(jí)別的官員，由副國(guó)家安全顧問主持工作；最后一級(jí)為一些政策協(xié)調(diào)委員會(huì)，組成人員包括各部的高級(jí)官員。小布什、克林頓和奧巴馬上臺(tái)后沿襲了這一模式，但在國(guó)安會(huì)規(guī)模和相關(guān)機(jī)制建設(shè)上都較前任進(jìn)一步擴(kuò)容。如克林頓在1993年1月25日發(fā)布行政命令，成立了國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（NationalEconomic Council）（以下簡(jiǎn)稱國(guó)經(jīng)會(huì)），[24]以協(xié)調(diào)國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策，彌補(bǔ)之前國(guó)安會(huì)成員只處理外交和安全事務(wù)的局限。小布什上任后，對(duì)國(guó)安會(huì)的第三級(jí)委員會(huì)進(jìn)行調(diào)整，形成了涵蓋六個(gè)區(qū)域方向和十一個(gè)職能領(lǐng)域的政策協(xié)調(diào)委員會(huì)。此外，在“9·11事件”之后，根據(jù)小布什政府出臺(tái)的2004年情報(bào)改革和防恐法案，[25]中央情報(bào)總監(jiān)一職被新設(shè)的國(guó)家情報(bào)總監(jiān)一職取代，國(guó)家情報(bào)總監(jiān)成為美國(guó)整個(gè)情報(bào)體系的負(fù)責(zé)人，在國(guó)安會(huì)中也替代了原來(lái)中央情報(bào)總監(jiān)（中央情報(bào)局局長(zhǎng)）的位置。奧巴馬上臺(tái)后則繼續(xù)對(duì)國(guó)安會(huì)改革，調(diào)整國(guó)安會(huì)法定成員，對(duì)國(guó)安會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)容等。

從總體上看，美國(guó)國(guó)安會(huì)的調(diào)整變化提供了一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。第一，國(guó)安會(huì)機(jī)制的發(fā)展演變絕非坦途，而是在曲折中摸索前進(jìn)。國(guó)安會(huì)不存在一蹴而就或者一勞永逸的“完美模式”，從初創(chuàng)時(shí)期的不受重視、初露鋒芒，到后來(lái)的迷失自我、定位模糊，到最后的職能擴(kuò)展、羽翼漸豐，國(guó)安會(huì)在不斷受挫和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的過程中調(diào)試。其調(diào)試動(dòng)力一方面來(lái)自美國(guó)在不同時(shí)期國(guó)家安全所面臨的挑戰(zhàn)，另一方面則取決于總統(tǒng)對(duì)國(guó)安會(huì)的重視程度和改革決心。第二，國(guó)安會(huì)對(duì)自我定位要清晰，必須明白自身是一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制，不能僅僅成為建議方，或者異化為執(zhí)行方。同時(shí)國(guó)安會(huì)不能只是在出現(xiàn)危機(jī)時(shí)才議事，不能淪為“危機(jī)委員會(huì)”，而要有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，能夠制定一定時(shí)期內(nèi)的戰(zhàn)略計(jì)劃。在國(guó)安會(huì)的發(fā)展歷史中，肯尼迪時(shí)期的國(guó)安會(huì)就缺乏正式的流程形式和明確的前進(jìn)方向，過于專注眼前動(dòng)態(tài)而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃，其任內(nèi)的“豬灣事件”是反映這一缺陷的絕佳反面案例。[26]而里根國(guó)安會(huì)的人員則參與了不該參與的隱蔽行動(dòng)，如在“伊朗門事件”中，國(guó)安會(huì)從負(fù)責(zé)規(guī)劃和協(xié)調(diào)的總統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)淪落為國(guó)務(wù)院和中情局的附屬物。[27]這些都為今后美國(guó)國(guó)安會(huì)該扮演何種角色敲響了警鐘。第三，由于國(guó)安會(huì)成員由各部委官員組成，有可能會(huì)出現(xiàn)各部委爭(zhēng)奪部門利益而忽視國(guó)家整體利益的情況，因此必須在實(shí)踐中摸索出一條能夠有效調(diào)和各部門分歧的國(guó)安會(huì)模式。然而，由于國(guó)安會(huì)一直處于變動(dòng)之中，國(guó)安會(huì)的協(xié)調(diào)模式究竟是以一種較為固定的形態(tài)體現(xiàn)，如保持目前的“三級(jí)協(xié)調(diào)”模式、不因領(lǐng)導(dǎo)人的變化而出現(xiàn)大的波動(dòng)，還是長(zhǎng)期處于一種動(dòng)態(tài)中的相對(duì)穩(wěn)定、如何把握變動(dòng)和穩(wěn)定之間的平衡、避免“強(qiáng)部門、弱協(xié)調(diào)”機(jī)制的出現(xiàn)都是今后國(guó)安會(huì)發(fā)展將面對(duì)的挑戰(zhàn)。第四，“一把手”的行事作風(fēng)、管理風(fēng)格、對(duì)國(guó)安會(huì)的重視程度及是否能夠強(qiáng)有力地領(lǐng)導(dǎo)國(guó)安會(huì)，這些因素都決定了國(guó)安會(huì)能否發(fā)揮作用。如里根總統(tǒng)就對(duì)督促國(guó)安會(huì)發(fā)揮協(xié)調(diào)作用意興闌珊，其任內(nèi)國(guó)安會(huì)決策體系混亂無(wú)序，各個(gè)部門官員權(quán)責(zé)不清，內(nèi)訌嚴(yán)重。與里根不同，奧巴馬則十分重視國(guó)安會(huì)，國(guó)安會(huì)機(jī)制在涉及國(guó)家安全戰(zhàn)略的決策體系中發(fā)揮重要作用。奧巴馬政府國(guó)安會(huì)內(nèi)部會(huì)議召開極其頻繁，其中包括部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和常務(wù)副部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，總統(tǒng)有時(shí)會(huì)親自主持會(huì)議，國(guó)安會(huì)并不是一個(gè)邊緣化機(jī)制。前國(guó)務(wù)卿希拉里表示，2009年11月底前，國(guó)安會(huì)已就阿富汗問題召開過9次高級(jí)別會(huì)議；[28]前國(guó)家安全顧問多尼倫則透露，在2011年5月突襲本·拉登的行動(dòng)前，國(guó)安會(huì)則召開了24場(chǎng)跨部門會(huì)議。[29]最后，國(guó)安會(huì)核心人物國(guó)家安全顧問以及其他重要部級(jí)官員的表現(xiàn)、自我定位、與總統(tǒng)的關(guān)系、對(duì)權(quán)力的掌控尺度等，也在一定程度上決定了國(guó)安會(huì)模式的成功與否。國(guó)安會(huì)是內(nèi)閣各部門官員的“大雜燴”，而作為國(guó)安會(huì)的“大管家”，國(guó)家安全顧問扮演的角色尤為重要。從歷任國(guó)家安全顧問的表現(xiàn)來(lái)看，大致可以分為“中立斡旋人”和“坦誠(chéng)斡旋人”兩種。[30]“中立斡旋人”只是將各部門意見統(tǒng)統(tǒng)交給總統(tǒng)去判斷，至于部門內(nèi)斗，紛爭(zhēng)四起都不去操心。而“坦誠(chéng)斡旋人”則會(huì)更進(jìn)一步，主動(dòng)協(xié)助總統(tǒng)協(xié)調(diào)各部門的意見，避免各部門陷入“公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理”甚至互相攻訐的局面。此外，國(guó)安會(huì)歷史上不乏斯考克羅夫特這樣左右逢源的國(guó)家安全顧問，但也出現(xiàn)過像布熱津斯基和國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯之間的白熱化競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家安全顧問想要當(dāng)好斡旋人，就必須避免內(nèi)耗，不僅要當(dāng)好總統(tǒng)的助手，還要處理好與其他國(guó)安會(huì)核心成員的關(guān)系。

轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明：北緯40° » 美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)