南海問題關系到領土和主權，但在當前日趨復雜的國際和地區環境背景下，中國的外交政策制定者應摒棄簡單的 “軟”、“硬” 之爭，聚焦于趨利避害，實現利益最大化。

近期，中美兩國在南海問題上的博弈有升溫的趨勢。

8 月底，中美軍機在南海近距離對峙，引發雙方隔空喊話。9 月初，美國在馬來西亞部署 P-8 偵察機，也讓外界揣測美國軍力是否會更多介入南海。中國海軍司令員吳勝利上將最近在訪美期間也明確表示，中美之間存在原則性分歧，只要美軍飛機繼續在南海對中國實施抵近偵察，中國的識別查證行為就不會停止。這番言論既為中美關系增添了更多的現實主義色彩，也讓中美在南海對抗的意味更為濃厚。

作為一個域外國家，美國一直在南海問題上扮演著重要角色。我們應該如何理解美國的南海政策？美國在南海問題上利益和政策目標又是什么？布魯金斯學會近期發表的政策報告《正確看待南海問題》（Keeping the South China Sea in Perspective）或許能提供一種認識的角度。同時，其中的觀點也能為中國的南海政策提供啟示。

美國應保持 “積極的介入姿態”

這篇由貝德（Jeffrey Bader）、李侃如（Kenneth Lieberthal）、邁克德維特（Michael McDevitt）三位重量級人物共同撰寫的報告指出，美國在亞太的存在以及亞太政策，在過去 35 年中保持了地區的總體繁榮和穩定，美國自身也從中受益良多。但在當前中國崛起的背景下，美國在地區面臨的挑戰上升，南海問題就是其中之一：島嶼主權爭端引發地區國家民族主義興起，導致地區沖突可能性升高；中國反對外國艦機穿越專屬經濟區，將對南海自由通航造成影響；中國在南海的一系列舉動挑戰了現行地區規范和秩序，如果美國不加以應對，將影響美國與地區伙伴國家的同盟關系，甚至動搖美國亞太政策基石。因此，美國有必要繼續在南海問題上保持 “積極的介入姿態”（active engagement）。

但是，南海問題非常復雜，特別是與領土主權歸屬等關系到民族情緒的因素息息相關，徹底得到解決依然遙遙無期。南海并不是美國核心利益，幾個無人居住小島究竟歸誰所有，與美國關系不大。美國在南海問題上也面臨利益沖突，特別是在 “維護地區秩序穩定” 和 “與中國發展建設性關系” 之間取得平衡，在政策規劃和實施上更應該謹慎應對。因此報告指出，要討論美國的南海政策，首先要厘清美國在南海的利益訴求。

報告認為，對美國而言，在南海問題上的利益訴求主要包含在以下幾個方面：保護民用和軍用艦船和飛機的通行自由；保護自由貿易；確保各相關方和平解決爭端；維護聯合國海洋法公約中的國際準則；推動各方通過共同外交行動解決爭端，并在 2002 年《南海各方行為宣言》基礎上制定《南海行為準則》。

堅持原則，而非選邊站隊

報告認為，南海問題與烏克蘭危機有本質區別。南海問題雖然會對地區形勢造成沖擊，但總體上并沒有對現行國際秩序和相關國家領土主權完整造成根本性顛覆。因此，美國不能將中國在南海的行為看作中美 “新冷戰” 的開端。中美兩國之間有著廣泛和合作空間，中美兩國在南海問題上的爭議不應該成為兩國關系的中心議題。這樣只會加劇兩國對于彼此戰略意圖的猜疑，也會刺激南海問題其他聲索國 “魯莽行事”，試圖從緊張態勢漁利。中美關系不能被南海問題所綁架。

報告指出，美國在南海問題上習慣 “條件反射式” 地與其他聲索國 “抱團”，站到中國的對立面上，這是一個錯誤的選擇。美國在南海問題上應該堅持原則，而非選邊站隊。這就意味著如果南海問題任何一方采取挑釁或容易引起沖突的言行，美國都應該采取措施加以制止。同時，美國官員在就南海問題發表公開講話和評論時，也應降低調門，避免過度刺激中國，讓中國認為美國在南海 “拉偏架”，并產生美國利用南海問題遏制中國的印象。

報告還建議，美國應批準《聯合國海洋法公約》，并鼓勵中國大陸和臺灣在《聯合國海洋法公約》框架下講清 “九段線” 的含義。美國還應支持中國與東盟各國就南海行為準則盡快達成協議，鼓勵各相關國家共同開發南海資源。同時，由于中國在南海的 “示強行為”，越南和菲律賓等東盟國家正在尋求與美國建立更為緊密的安全聯系，美國也應考慮適當放松對越南的武器禁運，幫助其提升應對海上安全能力。

中國：也應正確看待南海問題？

雖然這篇政策報告討論的是美國的南海政策，但是報告所提出的，美國制定南海政策應聚焦自身核心利益，即保證艦機通行自由、維護地區和國際秩序、創造和平解決爭端的環境，對于中國來說似乎也有不少啟示。

的確，南海問題關系到中國的領土和主權，但是在當前日趨復雜的國際和地區環境背景下，如何規劃、運籌好政策措施，真正做到趨利避害，取得利益最大化，值得中國的外交政策制定者仔細考量。從這個角度來說，今年 5 月的中建南項目就存在不少問題：雖然中國在南海重申了主權，但是與越南這個重要的社會主義鄰國的關系一度降到冰點，越南甚至爆發了大規模排華騷亂。事后，中越雙方費了很大力氣才實現關系轉寰，而 981 平臺也并沒有在中建南海域取得重大油氣資源發現，中國在整個事件中取得的實際利益比較有限。

其實，對于中國而言，南海政策應該是周邊外交政策的一部分，而構建、拓展、維護有利的周邊安全形勢，為國內改革、發展大局創造良好的外部環境，才是中國周邊外交政策的出發點和落腳點。因此，摒棄簡單的 “軟”、“硬” 之爭，更加全面、正確的看待南海問題，是中國在制定南海政策時首先需要認真考慮的。

文/歸宿 政見

參考文獻：

Bader, J., Lieberthal, K. & McDevitt，M. (2014). Keeping the South China Sea in perspective. Brookings The Foreign Policy Brief.

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